Beschluss des BVerwG 2. Senat vom 27.05.2026, AZ 2 VR 5.26

Das Verfahren betrifft eine „Spannungsumsetzung“ im Geschäftsbereich des Bundesnachrichtendienstes (BND). Die Beteiligten streiten über die Vorverlegung des ursprünglich für die Abberufung aus dem Ausland vorgesehenen Zeitpunkts.

Die Antragstellerin ist Oberregierungsrätin (Besoldungsgruppe A 14 BBesO) im Dienst der Antragsgegnerin und wird seit 1999 beim BND verwendet. Sie ist seit August 2024 als Residenturleiterin in X (Ausland) eingesetzt. Dort traten erhebliche Spannungen zwischen ihr und Mitarbeitern der Residentur auf. Aufgrund der von verschiedenen Mitarbeitern erhobenen Vorwürfe hat die Antragsgegnerin disziplinare Vorermittlungen gegen die Antragstellerin eingeleitet. Im Januar/Februar 2026 waren zudem Mitarbeiter mehrerer BND-Stellen vor Ort und unternahmen den Versuch, eine Lösung für die bestehenden Konflikte zu finden.

Im Februar 2026 traf der BND die Entscheidung, die Antragstellerin vorzeitig aus der Auslandsverwendung abzuberufen, und teilte ihr das am 5. März 2026 mit; dabei wurde der 1. Juni 2026 als möglicher Zieltermin genannt. Die Antragstellerin bat daraufhin, die Hälfte ihrer vorgesehenen Dienstzeit auf diesem Dienstposten absolvieren und bis zum 1. August 2026 verbleiben zu dürfen. De facto könne sie das Büro dennoch zum 1. Juni 2026 verlassen, um für ihren Nachfolger Platz zu machen; sie habe ausreichend Urlaubstage angespart, um zwei Monate überbrücken zu können. Der Direktoratsleiter teilte der Antragstellerin daraufhin am 17. März 2026 den 1. August 2026 als offiziellen Rückkehrtermin mit; er unterstütze die Empfehlung, nach der langen, am 1. Juni beginnenden Urlaubsphase die letzte Woche im Juli formal noch als aktive Arbeitsphase einzuplanen, sodass ein Urlaubszeitraum vom 1. Juni bis zum 26. Juli abzudecken sei. Unter dem 25. März 2026 erteilte der BND der Antragstellerin eine Umzugskostenvergütungszusage für ihren Rückumzug nach Berlin. Als letzter Arbeitstag wurde der 31. Juli 2026 angegeben, die Daten für den geplanten Dienstbeginn und den neuen Dienstposten blieben offen. Hingewiesen wurde darauf, dass die Kündigung der Wohnung so zu terminieren sei, dass das Ende des Mietverhältnisses in etwa mit dem letzten Arbeitstag identisch sei; die Aushändigung der Dienstpostenwechselverfügung erfolge zu gegebener Zeit.

Unter dem 9. April 2026 wurde dienstintern bekannt, dass die Leitung des BND eine Rückkehr der Antragstellerin bereits zum 1. Juni 2026 für vorzugswürdig halte. Am 10. April 2026 wurde der Antragstellerin telefonisch die „Abberufung“ mit Termin 1. Juni 2026 mitgeteilt. Unter dem 22. April 2026 erging unter Aufhebung der Umzugskostenvergütungszusage vom 25. März 2026 eine neue Umzugskostenvergütungszusage, die – bei sonst unverändertem Inhalt – als letzten Arbeitstag den 31. Mai 2026 vorsah.

Die Antragstellerin legte mit anwaltlichem Schreiben vom 21. April 2026 Widerspruch gegen die Rückumsetzung ein und beantragte, diese auf dem mit ihr abgesprochenen Zeitpunkt 1. August 2026 zu belassen. Die Kurzfristigkeit der nunmehr vorgesehenen Umsetzung stelle sie dienstlich wie persönlich vor unzumutbare Herausforderungen. Auch Fürsorgegründe verlangten eine Prüfung, ob die Kurzfristigkeit der Maßnahme erforderlich sei. Sie habe am 9. April und damit am ersten Tag eines zweieinhalb Wochen dauernden Urlaubs von dem neuen Termin erfahren. In weniger als zwei Monaten sei das Ordnen der dienstlichen und persönlichen Angelegenheiten und insbesondere der Umzug nach Deutschland unter Auflösung der Wohnung im Ausland nicht zu bewältigen. Hinzukomme, dass sie ihre „alte“ Wohnung in A. erst zum 1. August 2026 beziehen könne. Schließlich habe sie auch nicht mehr erstattungsfähige Kostendispositionen getroffen.

Nachdem die im Rahmen des Widerspruchsvorbringens erbetene Rückäußerung ausblieb, hat die Antragstellerin um Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes nachgesucht. Sie macht geltend, dem nunmehr von der Antragsgegnerin vorgegebenen Zeitpunkt der Rückumsetzung stünden Vertrauensschutz- und Fürsorgegründe entgegen. Derartige Erwägungen seien in die neuerliche Entscheidung über den Zeitpunkt der Rückumsetzung nicht eingeflossen. Erschwerend hinzu komme ihre nunmehr eingetretene temporäre Dienstunfähigkeit. Sie könne weder ihre Wohnung in X zum neuen Termin auflösen noch für zwei Monate im angespannten Berliner Wohnungsmarkt eine Wohnung finden. Es sei nicht erkennbar, welche Umstände sich zwischen dem 25. März und dem 9. April 2026 geändert haben sollten.

Die Antragstellerin beantragt,

Die Antragsgegnerin beantragt,

Sie trägt vor, mit dem Zweck der Behebung eines innerdienstlichen Spannungsverhältnisses liege ein sachlicher Grund für die Abberufung vor. Zur Wiederherstellung der Funktionsfähigkeit der Residentur sei auch eine zügige Nachbesetzung notwendig. Eine Zusammenarbeit mit der Antragstellerin sei derzeit nicht möglich. Finanzielle Belastungen für die Antragstellerin durch die vorzeitige Abberufung würden – ohne dass eine abschließende Prüfung der Ansprüche im Einzelfall vorweggenommen werden könne – im Rahmen des Bundesumzugskostengesetzes und der Auslandsumzugskostenverordnung aufgefangen. Die Antragstellerin habe ihren Urlaub, den sie vom 2. Juni bis zum 24. Juli 2026 in Anspruch nehme und nach Kenntnis des BND in X zu verbringen gedenke, in Kenntnis der Abberufungsentscheidung, jedoch vor der ersten Umzugskostenvergütungszusage geplant; sie habe also von vornherein beabsichtigt, maßgeblich die Zeit bis Ende Mai für die Abwicklung ihrer Abberufung zur Verfügung zu haben und die nachfolgende Zeit bis zum 24. Juli 2026 zur Erholung zu nutzen. Angesichts dessen ziele der Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes maßgeblich auf die Fortführung der Zahlung von Auslandsdienstbezügen während des geplanten Urlaubs ab.

Unter dem 21. Mai 2026 hat der BND für die Antragstellerin einen „Planstellenwechsel“ vom bisherigen Dienstort in X als Residentin zum neuen Dienstort in Berlin als Referentin Qualitätsmanagement angeordnet. Als letzter Arbeitstag ist der 29. Mai 2026 (mit anschließenden Reise- und Umzugstagen und Urlaub) genannt. Auf Nachfrage des Gerichts wurde mitgeteilt, eine Nachbesetzung des Auslandsdienstpostens sei zum August 2026 geplant.

Hinsichtlich des weiteren Sach- und Streitstands wird auf die gewechselten Schriftsätze der Beteiligten sowie auf die dem Gericht übersandten Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung, über die der Senat nach § 123 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. § 50 Abs. 1 Nr. 4 VwGO zu entscheiden hat, ist begründet. Die Antragstellerin hat sowohl einen Anordnungsgrund (1.) als auch einen Anordnungsanspruch (2.) für den Ausspruch der begehrten einstweiligen Anordnung glaubhaft gemacht.

1. Die Dringlichkeit einer gerichtlichen Entscheidung und damit der Anordnungsgrund ergibt sich aus dem unmittelbar bevorstehenden Termin der Rückumsetzung der Antragstellerin aus X nach Berlin.

2. Die Antragstellerin hat auch einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2 ZPO). Die Vorverlegung des Zeitpunktes ihrer Rückumsetzung von X nach Deutschland von Ende Juli auf Ende Mai 2026 wird den Anforderungen an die insoweit erforderliche Begründung und Ermessensbetätigung nicht gerecht.

a) Die Zuweisung eines neuen Dienstpostens im Ausland erfordert typischerweise eine Versetzung; eine Umsetzung mit Auslandsbezug kommt nur ausnahmsweise in den Fällen in Betracht, in denen die Behörde eine Außenstelle im Ausland unterhält (vgl. Geis, in: GKÖD, Besoldungsrecht, Stand April 2026, § 52 BBesG Rn. 19). Ein solcher Ausnahmefall liegt beim BND vor, weil er, auch wenn seine Dienststellen sich an verschiedenen Orten (insbesondere im Ausland) befinden, organisationsrechtlich eine (einzige) Behörde und eine einheitliche Dienststelle darstellt. Die Übertragung eines anderen Dienstpostens im Geschäftsbereich des BND ist daher dienstrechtlich eine Umsetzung innerhalb ein und derselben Behörde, selbst wenn damit ein dienstlicher Wohnsitz im Ausland begründet wird (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 28. Februar 2008 – 2 A 1.07 – NVwZ-RR 2008, 547 Rn. 24, vom 26. Mai 2011 – 2 A 8.09 – juris Rn. 19 und vom 19. November 2015 – 2 A 6.13 – BVerwGE 153, 246 Rn. 17; Beschluss vom 27. September 2011 – 2 VR 3.11 – NVwZ-RR 2012, 71 Rn. 20). Gleiches gilt für das Auswärtige Amt (vgl. § 2 des Gesetzes über den Auswärtigen Dienst).

Ob trotz der damit im Geschäftsbereich des BND verbundenen Einordnung als Umsetzung gleichwohl im Fall einer Umsetzung ins oder aus dem Ausland – wegen der mit einer Auslandsverwendung verbundenen Auswirkungen auf die Sphäre des Beamten, der sich (sowie ggf. auch seine Familie) sprachlich und persönlich auf eine Tätigkeit im Ausland einstellen muss und hierfür Auslandsdienstbezüge erhält – die Annahme eines Verwaltungsaktes gerechtfertigt ist, bedarf im vorliegenden Fall keiner Entscheidung. Die Umsetzung entspricht auch dann nicht den rechtlichen Anforderungen, wenn man sie nicht den aus §§ 35 ff. VwVfG folgenden Voraussetzungen unterwirft.

b) Die Umsetzung ist eine innerbehördliche Maßnahme, die auf der Organisationsgewalt des Dienstherrn beruht und das Statusamt des betroffenen Beamten unberührt lässt (stRspr, vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 21. Juni 2012 – 2 B 23.12 – NVwZ 2012, 1481 Rn. 7). Sie ist gesetzlich nicht geregelt und daher grundsätzlich nicht formbedürftig. Im Hinblick auf die mit einer Umsetzung verbundenen Folgen muss eine Umsetzung jedoch hinreichend bestimmt sein und dem Betroffenen bekannt gegeben werden. Sie löst ggf. das Erfordernis einer Personalratsbeteiligung aus (vgl. § 78 Abs. 1 Nr. 6 BPersVG) und unterliegt der gerichtlichen Ermessenskontrolle (BVerwG, Urteil vom 14. September 2023 – 2 A 1.22 – NVwZ 2024, 504 Rn. 34 m. w. N.).

Eine Umsetzung kann grundsätzlich auf jeden dienstlichen Grund gestützt werden. Als innerbehördliche Organisationsmaßnahme dient sie der Sicherung, Erleichterung oder Verbesserung der Aufgabenerledigung der Behörde. In Betracht kommt jeder sachliche Grund, der sich auf das Interesse des Dienstherrn an einer effektiven Wahrnehmung der dienstlichen Aufgaben zurückführen lässt. Hierzu gehört auch, dass ein Beamter aufgrund seines dienstlichen Verhaltens jedenfalls objektiv dazu beigetragen hat, dass der Dienstbetrieb beeinträchtigt ist oder dies bei seinem Verbleib auf dem Dienstposten zu erwarten ist (sog. Spannungsumsetzung). Eine Vertrauensbeeinträchtigung kann auch aus der Verletzung sicherheitsrechtlicher Vorschriften oder Weisungen gefolgert werden (BVerwG, Urteil vom 26. Mai 2011 – 2 A 8.09 – juris Rn. 19 ff.; Beschluss vom 4. Juli 2014 – 2 B 33.14 – juris Rn. 8 f. m. w. N.).

Der Dienstherr hat über die Umsetzung nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden. Die tatsächlichen Auswirkungen der Umsetzung auf den beruflichen Werdegang des Betroffenen oder dessen private Lebensführung sind aus Fürsorgegründen in die Ermessenserwägungen einzustellen. Der Dienstherr muss sowohl das dienstliche Interesse an der Umsetzung als auch die entgegenstehenden Belange des Betroffenen mit der ihnen objektiv zukommenden Bedeutung in die Abwägung einstellen und gewichten. Grundsätzlich gilt, dass die dienstlichen Belange, die der Umsetzung zugrunde liegen, umso gewichtiger sein müssen, je schwerer die Folgen einer Umsetzung für den Beamten sind. Umsetzungen sind nach § 114 Satz 1 VwGO von den Verwaltungsgerichten daraufhin nachzuprüfen, ob der Dienstherr die das Ermessen einschränkenden Rechtsgrundsätze beachtet hat (stRspr, vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 30. Januar 2008 – 2 BvR 754/07 – NVwZ 2008, 547 <548 f.> m. w. N.; BVerwG, Urteil vom 26. Mai 2011 – 2 A 8.09 – juris Rn. 19 m. w. N.; Beschlüsse vom 21. Juni 2012 – 2 B 23.12 – NVwZ 2012, 1481 Rn. 7 f. m. w. N. und vom 4. Juli 2014 – 2 B 33.14 – juris Rn. 8). Die Umsetzung ist ermessensfehlerhaft, wenn sie auf sachwidrigen Gründen oder einer unzureichenden Abwägung betroffener Belange beruht (BVerwG, Urteil vom 26. Mai 2011 – 2 A 8.09 – juris Rn. 19).

c) Im vorliegenden Fall ist mit den Spannungen zwischen der Residenturleiterin und Mitarbeitern der Residentur ein sachlicher Grund für die – von der Antragstellerin im gerichtlichen Eilverfahren auch gar nicht angegriffene – Rückumsetzung als solche ohne Weiteres gegeben. Ein sachlicher Grund für die streitgegenständliche Vorverlegung des Termins der Rückumsetzung ist jedoch nicht erkennbar, zumal die Antragstellerin sich im fraglichen Zeitraum fast durchgehend im Urlaub befinden wird. Die von der Antragsgegnerin befürchtete weitere Beeinträchtigung der Aufgabenerfüllung steht damit nicht zu besorgen. Angesichts des von der Antragsgegnerin eingeräumten Umstands, dass erst im August 2026 mit einer Nachbesetzung der Residenturleiterstelle zu rechnen ist, kann die Eilbedürftigkeit der Umsetzung auch nicht damit gerechtfertigt werden, dass eine sofortige Neubesetzung des Dienstpostens erforderlich wäre.

Vor allem aber fehlt es an jedweden Ermessenserwägungen für diese Vorverlegung. Es kann dahinstehen, ob eine von vornherein im März oder Anfang April 2026 zum Monatsanfang Juni 2026 ausgesprochene Rückumsetzung der Antragstellerin ermessensfehlerfrei hätte ausgesprochen werden können. Maßgeblich ist, dass der im März 2026 von der Antragsgegnerin festgelegte Termin zum 1. August 2026 zwischen der Antragstellerin und ihrem Direktoratsleiter abgesprochen worden ist und die Antragstellerin für die Monate Juni und Juli auf dessen Empfehlung mit Ausnahme der letzten Woche Urlaub beantragt hat. Es ist weder vorgetragen noch sonst erkennbar, dass sich danach die maßgeblichen Umstände für die Rückumsetzung wesentlich geändert hätten oder neue Gesichtspunkte bekannt geworden wären. Eine Ermessensentscheidung, in der eine Abwägung mit den Belangen der Antragstellerin stattgefunden hätte, ist nicht ersichtlich. Vielmehr ergibt sich aus dem Verwaltungsvorgang als Grund für die Vorverlegung des Rückumsetzungstermins ausschließlich, dass die Vizepräsidentin des BND den ursprünglichen – und bereits der Antragstellerin mitgeteilten – Zeitpunkt für zu spät hielt. Anhaltspunkte für eine Abwägung mit den Belangen der Antragstellerin finden sich dort nicht. Es liegt auf der Hand, dass die Vorverlegung der Rückumsetzung die Antragstellerin vor erhebliche organisatorische und praktische Probleme stellt.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 2 GKG.