Verkehrsverbot für Wasserpfeifentabak (Beschluss des BVerwG 3. Senat)

Die Beteiligten streiten um ein Verkehrsverbot für Wasserpfeifentabak.

Die Klägerin importiert aus Jordanien den Wasserpfeifentabak „…“ und gibt diesen an Groß- und Einzelhandelsbetriebe ab. Der Tabak enthält die Stoffe 1,8 Cineol (Eukalyptol), Menthol und (-) -Menthon. Sie sind durch die Zugabe von Aromastoffen, die ätherische Eukalyptus- und Minzöle enthalten, in das Tabakerzeugnis gelangt. Mit Bescheid vom 10. Mai 2022 untersagte die Beklagte der Klägerin, den Wasserpfeifentabak in den Verkehr zu bringen.

Die hiergegen gerichtete Klage ist vor dem Verwaltungsgericht erfolglos geblieben. Die Berufung der Klägerin hat der Verwaltungsgerichtshof mit Urteil vom 12. Juni 2025 zurückgewiesen. Zur Begründung hat er im Wesentlichen ausgeführt: Grundlage für das Verbot des Inverkehrbringens des Wasserpfeifentabaks sei § 29 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 Tabakerzeugnisgesetz (TabakerzG) i. V. m. § 5 Abs. 1 Nr. 4 TabakerzG und Anlage 1 Nr. 4 Buchst. d und e zu § 4 der Tabakerzeugnisverordnung (TabakerzV). Der Tabak enthalte Menthol, (-) – Menthon und 1,8 Cineol (Eukalyptol). Diese Stoffe seien in Anlage 1 zu § 4 TabakerzV unter Nr. 4 Buchst. d aa) und bb) gelistet und in den unter Buchst. e aufgeführten Ölen aus Minze und Eukalyptos enthalten. Sie erleichterten nach den Feststellungen des Bundesinstituts für Risikobewertung das Inhalieren und die Nikotinaufnahme. Es handle sich bei den im Tabakerzeugnis der Klägerin enthaltenen Stoffen um Zusatzstoffe im Sinne des § 4 TabakerzV i. V. m. Anlage 1, weil sie in den festgestellten Konzentrationen nicht in dem Naturprodukt Tabak enthalten seien, sondern vielmehr dem Tabak rezepturmäßig beigefügt würden. Ob die verbotenen Stoffe direkt oder über Trägerstoffe in das Tabakerzeugnis gelangten, sei für die Frage des „Zusetzens“ unerheblich. Sie unterfielen auch Art. 7 Abs. 6 Buchst. d der Richtlinie 2014/40/EU. Zusatzstoffe in Rauchtabakerzeugnissen, die sowohl als charakteristische Aromen die Schmackhaftigkeit von Tabakprodukten erhöhten als auch das Inhalieren und die Nikotinaufnahme erleichterten, unterfielen allein dem insoweit gegenüber Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie 2014/40/EU spezielleren Anwendungsbereich des Art. 7 Abs. 6 Buchst. d der Richtlinie 2014/40/EU. Die in Art. 7 Abs. 12 Satz 1 der Richtlinie 2014/40/EU für bestimmte Tabakerzeugnisse geregelte Ausnahme von dem Verbot des Art. 7 Abs. 1 sei nicht auf das Verbot nach Art. 7 Abs. 6 Buchst. d übertragbar.

Der Verwaltungsgerichtshof hat die Revision gegen sein Urteil nicht zugelassen. Hiergegen richtet die Klägerin sich mit ihrer Beschwerde.

Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Die Revision ist nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen (1.). Auch liegt kein Verfahrensmangel im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO vor (2.).

1. Grundsätzliche Bedeutung kommt einer Rechtssache nur zu, wenn sie eine für die Revisionsentscheidung erhebliche Frage des revisiblen Rechts aufwirft, die im Interesse der Einheit oder der Fortbildung des Rechts revisionsgerichtlicher Klärung bedarf. Das ist gemäß § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO darzulegen und setzt die Formulierung einer bestimmten, jedoch fallübergreifenden Rechtsfrage des revisiblen Rechts voraus, deren noch ausstehende höchstrichterliche Klärung zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder zu einer bedeutsamen Weiterentwicklung des Rechts geboten erscheint und im Revisionsverfahren zu erwarten ist (stRspr, vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 13. April 2017 – 3 B 48.16 – juris Rn. 3 und vom 3. Februar 2025 – 3 BN 4.24 – juris Rn. 7, jeweils m. w. N.). Ein Klärungsbedarf besteht nicht, wenn die Rechtsfrage bereits geklärt ist oder mithilfe der üblichen Regeln sachgerechter Normauslegung oder auf der Grundlage der bestehenden höchstrichterlichen Rechtsprechung auch ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens eindeutig beantwortet werden kann (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. September 2023 – 3 B 44.22 – NZBau 2024, 300 Rn. 40 m. w. N.).

a) Danach rechtfertigt die von der Klägerin aufgeworfene Frage,

b) Auch die Frage,

Nach Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie 2014/40/EU verbieten die Mitgliedstaaten das Inverkehrbringen von Tabakerzeugnissen mit einem charakteristischen Aroma. Art. 7 Abs. 12 der Richtlinie nimmt Tabakerzeugnisse, die – wie Wasserpfeifentabak – nicht Zigaretten und Tabak zum Selbstdrehen sind, von diesem Verbot aus. Hingegen ordnet die Vorschrift keine Ausnahme vom Verbot in Art. 7 Abs. 6 Buchst. d der Richtlinie 2014/40/EU an, wonach die Mitgliedstaaten das Inverkehrbringen von Tabakerzeugnissen mit Zusatzstoffen verbieten, die das Inhalieren oder die Nikotinaufnahme erleichtern. Anhaltspunkte dafür, dass Wasserpfeifentabak mit einem solchen das Inhalieren oder die Nikotinaufnahme erleichternden Zusatzstoff verkehrsfähig sein soll, wenn der in Rede stehende Zusatzstoff ein charakteristisches Aroma des Tabakerzeugnisses im Sinne des Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie 2014/40/EU erzeugt und ein solches wegen der Ausnahmeregelung in Art. 7 Abs. 12 der Richtlinie 2014/40/EU zulässig wäre, sind nicht ersichtlich. Im Wortlaut findet sich für eine solche Annahme kein Hinweis. Sie wird auch nicht durch die Entstehungsgeschichte der Norm gestützt. Ausführungen zum Verhältnis der Vorschriften über Tabakerzeugnisse mit einem charakteristischen Aroma in den Absätzen 1 und 12 des Art. 7 der Richtlinie 2014/40/EU zu dem Verbot von Zusatzstoffen, die das Inhalieren oder die Nikotinaufnahme erleichtern, in Absatz 6 der Vorschrift lassen sich den Gesetzgebungsmaterialien nicht entnehmen. Dass – worauf die Klägerin verweist – dem Unionsgesetzgeber wohl bewusst war, dass Menthol nicht nur zu einem charakteristischen Aroma führt, sondern auch das Inhalieren erleichtert (vgl. Erwägungsgrund 15 des Vorschlags für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Herstellung, die Aufmachung und den Verkauf von Tabakerzeugnissen und verwandten Erzeugnissen, COM<2012> 788 final), lässt nicht den Schluss zu, die Zugabe von Menthol solle allein der für Wasserpfeifentabak nicht geltenden Regelung charakteristischer Aromen des Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie 2014/40/EU, nicht aber dem auch für Wasserpfeifentabak geltenden Verbot von das Inhalieren oder die Nikotinaufnahme erleichternden Zusatzstoffen unterfallen; vielmehr wäre gerade deshalb eine ausdrückliche Regelung zu erwarten gewesen. Auch geht die Annahme der Klägerin fehl, Art. 7 Abs. 1 und 12 der Richtlinie 2014/40/EU seien gegenüber Abs. 6 abschließend, so dass Zusatzstoffe, die zu einem charakteristischen Aroma führten, auch dann zulässig seien, wenn sie das Inhalieren und die Nikotinaufnahme erleichterten. Gegen eine derartige abschließende Regelung spricht bereits, dass die Vorschriften unterschiedliche Regelungsgegenstände haben. Aus Art. 7 Abs. 1 i. V. m. Abs. 12 der Richtlinie 2014/40/EU folgt, dass Tabakerzeugnisse – außer Zigaretten und Tabak zum Selbstdrehen – ein charakteristisches Aroma, also einen von Tabakgeruch bzw. -geschmack unterscheidbaren Geruch oder Geschmack haben können, der durch Zusatzstoffe erzeugt wird (vgl. Art. 2 Nr. 25 der Richtlinie 2014/40/EU). Zur Zulässigkeit der zur Erzeugung des Aromas konkret verwandten Aromastoffe (vgl. Art. 2 Nr. 24 der Richtlinie 2014/40/EU) treffen die Vorschriften keine spezielle Regelung; diese bestimmt sich nach anderen Vorschriften, etwa nach Art. 7 Abs. 6 der Richtlinie 2014/40/EU. Auch aus den von der Klägerin angeführten Erwägungsgründen der Richtlinie 2014/40/EU und dem Hinweis auf eine „Vollharmonisierung“ ergibt sich nichts Abweichendes; vielmehr zeigen die Erwägungsgründe, dass der Ausnahme in Art. 7 Abs. 12 der Richtlinie 2014/40/EU Überlegungen zugrunde liegen, die sich nicht auf die Verbote in Art. 7 Abs. 6 Buchst. d der Richtlinie übertragen lassen. Das Verbot charakteristischer Aromen in Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie 2014/40/EU wurzelt in der Annahme, dass durch die damit erhöhte „Schmackhaftigkeit“ des Produkts der Einstieg in den Tabakkonsum erleichtert oder die Konsumgewohnheiten beeinflusst werden können (Erwägungsgründe 15 und 16 der Richtlinie 2014/40/EU). Ausgehend vom Zweck der Bestimmungen, insbesondere die Verbreitung des Rauchens bei jungen Menschen zu senken (vgl. Erwägungsgrund 8 der Richtlinie 2014/40/EU), wurde die Ausnahme in Art. 7 Abs. 12 der Richtlinie 2014/40/EU aufgenommen, da sich die durch charakteristische Aromen erhöhte Attraktivität für junge Menschen bei diesen Erzeugnissen nicht auswirke, weil sie vor allem von älteren Verbrauchern konsumiert würden (vgl. Erwägungsgrund 19 der Richtlinie 2014/40/EU; siehe auch Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Herstellung, die Aufmachung und den Verkauf von Tabakerzeugnissen und verwandten Erzeugnissen, COM<2012> 788 final S. 6). Dass diese Überlegungen im Hinblick auf das Verbot in Art. 7 Abs. 6 Buchst. d der Richtlinie 2014/40/EU, das vor allem erhöhter Toxizität und erhöhtem Suchtpotential entgegenwirken soll (vgl. dazu Erwägungsgrund 18 der Richtlinie 2014/40/EU), zum Tragen kommen könnten, ist nicht erkennbar.

Angesichts dieses klaren Befundes bleibt zur Überzeugung des Senats für vernünftige Zweifel am Inhalt der Bestimmungen keinerlei Raum; Anlass, dem Gerichtshof der Europäischen Union Fragen zu ihrer Auslegung zur Vorabentscheidung nach Art. 267 Abs. 3 AEUV vorzulegen, besteht damit nicht.

2. Der geltend gemachte Verfahrensfehler liegt nicht vor.

Dass der Verwaltungsgerichtshof kein Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof der Europäischen Union gerichtet hat, begründet keinen Verfahrensfehler in Gestalt des insoweit allein in Betracht kommenden Verstoßes gegen das Recht auf den gesetzlichen Richter (Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG). Der Verwaltungsgerichtshof ist als Berufungsgericht nach der hierfür zugrunde zu legenden konkreten Betrachtungsweise kein letztinstanzliches Gericht im Sinne von Art. 267 Abs. 3 AEUV und damit nicht zur Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union nach Art. 267 AEUV verpflichtet. Dem Betroffenen ist gegen die Nichtzulassung der Beschwerde die Nichtzulassungsbeschwerde nach § 133 VwGO eröffnet, so dass ihm ein Rechtsmittel des innerstaatlichen Rechts zur Verfügung steht (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 16. Januar 2020 – 3 B 51.18 – NJW 2020, 1603 Rn. 42 und vom 13. Februar 2025 – 3 B 16.24 – NVwZ 2025, 765 Rn. 19). Im Übrigen liegen – wie dargelegt – die Voraussetzungen für ein Vorabentscheidungsverfahren nicht vor.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 47 Abs. 1 und 3 i. V. m. § 52 Abs. 1 GKG.