Ob überwiegende Belange der Betroffenen der Veränderungssperre nach § 16 Abs. 1 Satz 1 NABEG entgegenstehen, ist… (Beschluss des BVerwG 4. Senat)

Die Antragstellerin, eine Gemeinde, begehrt vorläufigen Rechtsschutz gegen eine zur Sicherung der Planfeststellung einer Höchstspannungsleitung erlassene Veränderungssperre.

Die Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (Bundesnetzagentur) hat mit der Entscheidung zur Bundesfachplanung (§ 12 Abs. 2 NABEG) vom 14. Februar 2020 für den Abschnitt D (Raum Schwandorf bis Netzverknüpfungspunkt Isar) des Vorhabens Nr. 5 der Anlage zu § 1 Abs. 1 BBPlG (Wolmirstedt-Isar; sog. SuedOstLink) einen raumverträglichen Trassenkorridor für die spätere Planfeststellung der als Erdkabel zu errichtenden Leitungen zur Höchstspannungs-Gleichstrom-Übertragung festgelegt. Vorhabenträgerin für diesen Bereich ist die Beigeladene zu 1. Der Trassenkorridor quert das Gemeindegebiet der Antragstellerin unter anderem im Bereich der Gemarkung B. Dort plant die Antragstellerin im Interesse ihrer Trinkwasserversorgung in der Nähe einer bereits bestehenden Wassergewinnungsanlage (Bereich L.) die Errichtung zweier weiterer Brunnenanlagen (H. III und IV) zur Förderung von Grundwasser; zum Schutz des Einzugsbereichs dieser Brunnen, die im Anschluss an Versuchsbohrungen bereits im Jahr 2019 abgeteuft worden sind, soll ein neues Wasserschutzgebiet (Bereich H./He.) ausgewiesen werden, das mit seiner Schutzzone II teilweise in den Trassenkorridor hineinragt. Die Anträge auf Erteilung der erforderlichen wasserrechtlichen Gestattungen und auf Festsetzung des Wasserschutzgebiets hat die Antragstellerin erst nach der öffentlichen Auslegung der Unterlagen im Verfahren der Bundesfachplanung bei der unteren Wasserbehörde gestellt.

Unter dem 30. April 2020 hat die Bundesnetzagentur zur Sicherung der Bundesfachplanungsentscheidung eine Veränderungssperre nach § 16 Abs. 1 NABEG für die von den Planungsabsichten der Antragstellerin betroffenen Flurstücke Nr. … und … der Gemarkung B. erlassen, soweit diese im Trassenkorridor liegen, und zur Begründung u.a. ausgeführt: Durch die beabsichtigte Errichtung der Brunnen sowie die Überplanung des bisher zur Verfügung stehenden Passageraums und die drohenden wasserrechtlichen Restriktionen könne eine Trassierung im betreffenden Bereich wesentlich erschwert oder gar unmöglich werden. Die zur Sicherung des ausgewiesenen Trassenkorridors notwendige Veränderungssperre sei verhältnismäßig. Sie sei insbesondere auch angemessen. Die Trinkwasserversorgung der Antragstellerin als ein herausragender Belang sei sichergestellt. Die Gewinnungsanlagen seien weder aktuell noch unmittelbar absehbar zur Gewährleistung der Versorgungssicherheit erforderlich. Eine Eigenversorgung der Antragstellerin sei nicht zwingend.

Am 28. Mai 2020 hat die Antragstellerin Klage erhoben (4 A 6.20) und am 23. Oktober 2020 vorläufigen Rechtsschutz beantragt. Gleichzeitig mit der Einreichung der Klagebegründung hat die Antragstellerin am 6. August 2020 bei der Bundesnetzagentur die Aufhebung der Veränderungssperre nach § 16 Abs. 2 Satz 2 NABEG beantragt, was die Bundesnetzagentur mit Bescheid vom 8. Februar 2021 abgelehnt hat. Auch hiergegen hat die Antragstellerin Klage erhoben (4 A 2.21).

1. Der Antrag ist zulässig.

a) Das Bundesverwaltungsgericht ist als Gericht der Hauptsache gemäß § 50 Abs. 1 Nr. 6 VwGO i.V.m. Nr. 5 der Anlage zu § 1 Abs. 1 Bundesbedarfsplanungsgesetz (BBPlG), § 6 Satz 2 BBPlG i.d.F. von Art. 3 Nr. 5 des Gesetzes zur Beschleunigung des Energieleitungsausbaus vom 13. Mai 2019 (BGBl. I S. 706, 722), nunmehr § 6 Satz 2 Nr. 1 BBPlG i.d.F. von Art. 1 Nr. 4 des Gesetzes zur Änderung des Bundesbedarfsplangesetzes und anderer Vorschriften vom 25. Februar 2021 (BGBl. I S. 298), § 80 Abs. 5 VwGO zur Entscheidung berufen. Die ausdrückliche Erweiterung der erstinstanzlichen Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts zielt auf die Einbeziehung von Veränderungssperren im Vorfeld der Planfeststellung (BT-Drs. 19/9027 S. 20, BT-Drs. 19/7375 S. 77; siehe auch BVerwG, Beschluss vom 9. Mai 2019 – 4 VR 1.19 – Buchholz 310 § 44a VwGO Nr. 17 Rn. 13).

b) Das Rechtsschutzbegehren ist nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1, Abs. 2 Nr. 3 VwGO als Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage statthaft. Die Klage gegen die Veränderungssperre hat nach § 16 Abs. 5 Satz 2 Netzausbaubeschleunigungsgesetz Übertragungsnetz (NABEG) i.d.F. von Art. 2 Nr. 17 des Gesetzes zur Beschleunigung des Energieleitungsausbaus vom 13. Mai 2019 (BGBl. I S. 706, 718) keine aufschiebende Wirkung.

c) Die Antragstellerin ist antragsbefugt gemäß § 42 Abs. 2 VwGO in entsprechender Anwendung. Eine Verletzung von Rechten der Antragstellerin kann nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen werden. Sie kann vielmehr geltend machen, durch die in § 16 Abs. 1 Satz 2 NABEG geregelten beschränkenden Wirkungen der Veränderungssperre in ihrem Recht auf kommunale Selbstverwaltung verletzt zu sein, das verfassungsrechtlich verbürgt und präzisierend einfachgesetzlich normiert ist.

Nach der einschlägigen landesrechtlichen Regelung des Art. 57 Abs. 2 Satz 1 Bayerische Gemeindeordnung (BayGO) gehört die örtliche Trinkwasserversorgung – in allen ihren Stufen von der Wassergewinnung über die Aufbereitung und Heranleitung des Wassers bis zu seiner Verteilung an die Endverbraucher – als Aufgabe der Daseinsvorsorge, § 50 Abs. 1 Wasserhaushaltsgesetz (WHG) zum eigenen Wirkungskreis der Gemeinden; diese Aufgabe steht unter dem Schutz der auf die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft bezogenen kommunalen Selbstverwaltungsgarantie nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 83 Abs. 1 Bayerische Verfassung – BayVerf – (siehe auch BVerwG, Urteil vom 20. Januar 2005 – 3 C 31.03 – BVerwGE 122, 350 <354 f.>, unter Bezugnahme insbes. auf BVerfG, Beschlüsse vom 7. Juni 1977 – 1 BvR 108/73 u.a. – BVerfGE 45, 63 <78> und vom 23. Juni 1981 – 2 BvL 14/79 – BVerfGE 58, 45 <62 f.>; Schink, in: Schink/Fellenberg, GK-WHG, 2021, § 50 Rn. 23 ff.).

Die Selbstverwaltungsgarantie vermittelt der Gemeinde nicht nur ein Abwehrrecht gegenüber erheblichen Beeinträchtigungen der Funktionsfähigkeit der gemeindlichen Einrichtungen (vgl. BVerwG, Urteile vom 12. August 1999 – 4 C 3.98 – Buchholz 316 § 75 VwVfG Nr. 18 S. 3 f. und vom 9. November 2017 – 3 A 2.15 – Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 79 Rn. 28 ff.; Beschluss vom 31. Juli 2020 – 7 B 2.20 – NVwZ 2020, 1604 Rn. 8 ff.), was hier vom allgemeinen Schutz des Wasserhaushalts zu unterscheiden ist (siehe auch BVerwG, Urteil vom 30. November 2020 – 9 A 5.20 – NVwZ 2021, 487 Rn. 44 f.). Das Selbstverwaltungsrecht entfaltet Schutzwirkungen auch dann, wenn es um die Schaffung der Voraussetzungen für eine sachangemessene Aufgabenerfüllung geht (vgl. Art. 57 Abs. 2 Satz 1 BayGO). Dabei ist es entgegen der Auffassung der Beigeladenen zu 1 insbesondere unbeachtlich, dass die Antragstellerin bei der Umsetzung entsprechender Planungen nach Maßgabe der wasserrechtlichen Bestimmungen (§§ 8 ff., 51 Abs. 1 WHG) auf die Mitwirkung der insoweit zuständigen Kreisverwaltungsbehörde, Art. 63 Abs. 1 Bayerisches Wassergesetz (BayWG) angewiesen ist. Denn in Gestalt der Veränderungssperre soll das rechtliche Hindernis beseitigt werden, das derzeit der Erteilung der erforderlichen Gestattungen und der Festsetzung des Wasserschutzgebiets entgegensteht.

d) Zu Unrecht zieht die Beigeladene zu 1 schließlich das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis für den Antrag mit dem Argument in Zweifel, dass die Antragstellerin sich in erster Linie auf entgegenstehende Belange nach § 16 Abs. 2 Satz 2 NABEG berufe. Denn zum einen macht die Antragstellerin auch geltend, dass es am Sicherungsbedürfnis für die Veränderungssperre im Sinne von § 16 Abs. 1 Satz 1 NABEG fehle. Zum anderen ist die Auffassung verfehlt, der Vortrag zu entgegenstehenden Belangen sei in einem anderen Verfahren – dem Verpflichtungsbegehren bei Ablehnung des Aufhebungsantrags und ggf. dem darauf bezogenen vorläufigen Rechtsschutz nach § 123 VwGO – zu prüfen (siehe unten II 2. b) aa)).

2. Der Antrag ist nicht begründet.

Die Interessen der Antragstellerin an der Beibehaltung des bisherigen Zustands und der Unbeachtlichkeit der Wirkungen der Veränderungssperre bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache überwiegen nicht das öffentliche Interesse an der gesetzlich vorgesehenen sofortigen Vollziehbarkeit der Veränderungssperre. Denn nach der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage wird die Klage gegen die Veränderungssperre voraussichtlich keinen Erfolg haben.

a) Die in § 16 Abs. 1 Satz 1 NABEG geregelten tatbestandlichen Voraussetzungen für den Erlass der Veränderungssperre liegen vor. Danach kann die Bundesnetzagentur mit dem Abschluss der Bundesfachplanung oder nachträglich für einzelne Abschnitte der Trassenkorridore Veränderungssperren erlassen, soweit für diese Leitungen ein vordringlicher Bedarf im Sinne des Bundesbedarfs festgestellt wird und anderenfalls die Möglichkeit besteht, dass die Trassierung der darin zu verwirklichenden Leitungen erheblich erschwert wird.

aa) Die Bundesnetzagentur hat – wie gesetzlich vorgesehen – nach Erlass der Bundesfachplanungsentscheidung für einige wenige Abschnitte des Trassenkorridors, darunter den hier streitigen, eine Veränderungssperre erlassen. Eine gesonderte Feststellung eines vordringlichen Bedarfs ist entbehrlich. Dieses Tatbestandsmerkmal hat eine bloß klarstellende Funktion (vgl. etwa Appel, in: Säcker, Berliner Kommentar zum Energierecht, Bd. 1 Halbbd. 2, 4. Aufl. 2019, § 16 NABEG Rn. 12). Denn der Anwendungsbereich des NABEG ist gemäß § 2 Abs. 1 NABEG auf im Bundesbedarfsplangesetz aufgeführte länderübergreifende oder grenzüberschreitende Höchstspannungsleitungen beschränkt. Nach § 1 Abs. 1 BBPlG werden für die in der Anlage zum Gesetz aufgeführten Vorhaben, die unter anderem dem Ausbau der Übertragungsnetze zur Einbindung von Elektrizität aus erneuerbaren Energiequellen und zur Vermeidung struktureller Engpässe in Übertragungsnetzen dienen, die energiewirtschaftliche Notwendigkeit und der vordringliche Bedarf zur Gewährleistung eines sicheren und zuverlässigen Netzbetriebs als Bundesbedarfsplan gemäß § 12e Energiewirtschaftsgesetz (EnWG) festgestellt.

Die Verbindlichkeit dieser gesetzlichen Bedarfsfeststellung wird durch das Vorbringen der Antragstellerin nicht in Zweifel gezogen. Es ist nichts dafür dargetan, dass der Gesetzgeber die Grenzen seines weiten Gestaltungs- und Prognosespielraums überschritten hätte. Die von der Antragstellerin in Bezug genommenen Äußerungen und Berichte beziehen sich auf die Entwicklungsperspektiven der Wasserstoffwirtschaft. So wird in dem zitierten Zeitungskommentar auf die Notwendigkeit neuer Stromübertragungskapazitäten im Falle einer verbraucherfernen Installation von Elektrolyseuren zur Herstellung von Wasserstoff und als Alternative auf die Möglichkeit des Transports von Wasserstoff als Energiespeicher in einem neuen Wasserstoffnetz verwiesen. Dies ist vor dem Hintergrund der nationalen Wasserstoffstrategie mittlerweile Regelungsgegenstand des Gesetzes zur Umsetzung unionsrechtlicher Vorgaben und zur Regelung reiner Wasserstoffnetze im Energiewirtschaftsrecht vom 16. Juli 2021 (BGBl. I S. 3026; siehe Gesetzesentwurf der Bundesregierung, BT-Drs. 19/27453). Die Antragstellerin zeigt aber nicht auf, dass sich die gesetzgeberischen Einschätzungen zur Erforderlichkeit des Netzausbaus zur Übertragung des im Norden und Osten produzierten Stroms insbesondere aus Offshore- und landseitigen Windenergieanlagen in die verbrauchsstarken und von Energiedefiziten geprägten Gebiete im Süden (siehe dazu die Ausführungen zur Planrechtfertigung in der Bundesfachplanungsentscheidung vom 14. Februar 2020, S. 23 ff.) als unvertretbar erwiesen. Diese Bewertung ist im Übrigen insbesondere durch die Ergänzung des Vorhabens Nr. 5 um das Vorhaben Nr. 5a in der Anlage zu § 1 Abs. 1 BBPlG durch Art. 1 Nr. 5 Buchst. a des Gesetzes zur Änderung des Bundesbedarfsplangesetzes und anderer Vorschriften vom 25. Februar 2021 (BGBl. I S. 298) bestätigt worden.

bb) Bei Umsetzung der Planungen der Antragstellerin durch Errichtung der Trinkwassergewinnungsanlage samt Ausweisung eines Wasserschutzgebiets besteht die Möglichkeit, dass die Trassierung des SuedOstLink im festgelegten Trassenkorridor erheblich erschwert wird.

(1) Zu den Erschwernissen, die durch die Sperr- bzw. Verbotswirkung einer Veränderungssperre abgewehrt werden sollen, gehören zum einen tatsächliche Hindernisse in Gestalt von baulichen Anlagen und sonstigen Vorhaben, für die nach § 16 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 NABEG ein Bauverbot gilt. Zum anderen dürfen gemäß § 16 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 NABEG unter anderem keine sonstigen erheblichen Veränderungen am Grundstück durchgeführt werden. Dieses Veränderungsverbot bildet einen Auffangtatbestand, der mit Blick auf den Schutzzweck einer Veränderungssperre auszulegen ist. Das Verbot beschränkt sich demnach – anders als das Verbot in § 16 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 NABEG – nicht auf tatsächliche Veränderungen (siehe BT-Drs. 17/6073 S. 27), sondern erfasst auch rechtliche Änderungen jedenfalls insoweit, als sie – wie hier die Ausweisung eines Wasserschutzgebiets – die Nutzbarkeit des Grundstücks mit nachteiligen Folgen für das geplante Vorhaben einschränken (vgl. Appel, in: Säcker, Berliner Kommentar zum Energierecht, Bd. 1 Halbbd. 2, 4. Aufl. 2019, § 16 NABEG Rn. 20; siehe auch Friesecke/Heinz, in: Friesecke, WaStrG, 7. Aufl. 2020, § 15 Rn. 3 zu Schutzgebieten nach §§ 22 ff. BNatSchG). Ob sonstige rechtliche Änderungen, die lediglich die Zuordnung des Grundstücks zu einem Rechtssubjekt betreffen, wie die Begründung dinglicher Rechte und die Einräumung schuldrechtlicher Nutzungsansprüche durch Veräußerung, Verpachtung und Vermietung sowie Belastung des Grundstücks, ebenfalls darunter fallen, bedarf keiner Entscheidung.

Auch wenn man das Veränderungsverbot des § 16 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 NABEG nicht unmittelbar auf die Rechtsverordnung beziehen wollte, mit der das Wasserschutzgebiet erlassen wird, hätte diese hier jedenfalls deswegen keinen Bestand, weil die Brunnenanlage – über die bereits erstellten Brunnenschächte hinaus – wegen des Bauverbots nicht errichtet werden könnte, das auf § 51 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG gestützte Wasserschutzgebiet folglich seinen Zweck verfehlte und für das Wohl der Allgemeinheit nicht erforderlich wäre (vgl. auch zur Rechtswidrigkeit eines Bebauungsplans, der wegen einer Veränderungssperre nicht verwirklicht werden kann, mangels Erforderlichkeit i.S.v. § 1 Abs. 3 Satz 1 Baugesetz <;BauGB&gt;, Appel a.a.O. Rn. 24; Willbrand, in: Posser/Faßbender, Praxishandbuch Netzplanung und Netzausbau, 2013, Kap. 4 Rn. 124; Missling, in: Theobald/Kühling, Energierecht, Stand Januar 2021, § 44a EnWG Rn. 22; Kümper, in: Schink/Fellenberg, GK-WHG, 1. Aufl. 2021, § 86 Rn. 44).

Für den Erlass einer Veränderungssperre genügt bereits die Möglichkeit, dass die an den festgelegten Trassenkorridor gebundene Trassierung (§§ 4, 15 Abs. 1 Satz 1 NABEG) durch neue tatsächliche oder rechtliche Hindernisse erheblich erschwert wird. Mit diesem weiten Maßstab soll im Interesse der zügigen Verwirklichung des energiewirtschaftlich vordringlichen Vorhabens das an die Bundesfachplanung anschließende Planfeststellungsverfahren nach §§ 18 ff. NABEG gesichert und so verhindert werden, dass der für die Planung zur Verfügung stehende Raum durch die Vorhabenrealisierung beeinträchtigende Maßnahmen verengt wird. Es reicht dabei, wenn solche Maßnahmen nicht völlig ausgeschlossen bzw. fernliegend sind. Der weite Sicherungszweck lässt es auch nicht zu, bereits bei der Bewertung der Veränderungssperre mögliche Varianten im Wege einer „Vorprüfung“ für vorzugswürdig und andere, die auf Hindernisse treffen können, für letztlich entbehrlich einzustufen. Vielmehr soll mit der Veränderungssperre eine ordnungsgemäße Prüfung aller in Betracht kommender Trassenvarianten ermöglicht werden.

(2) Hiernach ist die Bundesnetzagentur zu Recht von der Möglichkeit einer erheblichen Erschwernis der Trassierung ausgegangen.

Eine die anschließende Planfeststellung erschwerende relevante Verengung des für die Trassierung zur Verfügung stehenden Raums kann entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht mit dem Hinweis darauf verneint werden, dass das geplante Wasserschutzgebiet bei dem Weiler H. weniger als die Hälfte der Breite des Trassenkorridors in Anspruch nehme und der gesamte westliche Teil von den Planungen der Antragstellerin unberührt bleibe. Die Antragstellerin nimmt dabei nicht zur Kenntnis, dass im bewaldeten Bereich im Westen des Trassenkorridors, einem Teil des F. Forsts, nach den Ergebnissen der Bundesfachplanung erhebliche Umweltauswirkungen durch das Vorhaben zu besorgen sind und hier darüber hinaus das zum Schutz der bestehenden Trinkwasserbrunnen H. I und II ausgewiesene Wasserschutzgebiet zu queren ist. Im Talgrund bilden insbesondere Siedlungsflächen Hindernisse für die Trassierung.

Vor diesem Hintergrund haben sich die Planungen der Beigeladenen zu 1 ausweislich des unter dem 17. Februar 2020 eingereichten Antrags nach § 19 NABEG auf zwei Trassenvarianten konkretisiert. Die Vorschlagstrasse quert das geplante Wasserschutzgebiet und rückt an die Brunnenstandorte heran, während eine Alternativtrasse den Weiler H. südlich umgeht und so das geplante Wasserschutzgebiet nicht berührt. Die Trassierung auf der Vorschlagstrasse wird bei Realisierung der Planungen der Antragstellerin erheblich erschwert. Ob sich das schon aus der derzeit vorgesehenen Lage der Brunnen ergibt, oder ob sie einen hinreichenden Abstand zu dem bei der Verlegung der Leitung erforderlichen Arbeitsstreifen wahren, kann dahinstehen. Denn zum einen wird mit den Plänen zur Vorschlagstrasse die Führung der Leitung noch nicht endgültig festgelegt, sodass nicht ausgeschlossen werden kann, dass die Brunnen bei gebotenen Verschiebungen der Leitung mit dieser Trasse in Konflikt geraten. Zum anderen wird jedenfalls das geplante Wasserschutzgebiet in der Schutzzone II gequert. Nach dem Entwurf der Schutzgebietsverordnung – VOE – ist die Verlegung von Leitungen in der engeren Schutzzone aber verboten (§ 3 Abs. 1 Nr. 1.3), wobei allerdings im überwiegenden Interesse des Wohls der Allgemeinheit eine Befreiung von diesem Verbot erteilt werden kann (§ 4 Abs. 1 VOE; § 52 Abs. 1 Satz 2 und 3 WHG). Beim derzeitigen Stand des Verfahrens fehlt es indessen an verlässlichen Anhaltspunkten dafür, dass eine solche Befreiung ohne weiteres erteilt würde, die jedenfalls in der Bauphase der Leitung erforderlich ist, aber auch für die Betriebsphase nicht von vornherein als entbehrlich anzusehen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Januar 2021 – 4 A 4.19 – UPR 2021, 269 Rn. 40). Von einem letztlich unbeachtlichen Hindernis kann folglich nicht ausgegangen werden. Schließlich fehlt es an einer erheblichen Erschwernis durch die Planungen der Antragstellerin nicht deswegen, weil die von der Beigeladenen zu 1 ausgewiesene Alternativtrasse das geplante Wasserschutzgebiet nicht berührt. Denn die Veränderungssperre soll gerade verhindern, dass Planungsalternativen vor einer detaillierten Prüfung und Bewertung im Planfeststellungsverfahren „verbaut“ werden.

cc) Ob und gegebenenfalls nach welchem rechtlichen Maßstab im Rahmen der Anfechtung der Veränderungssperre auch die Rechtmäßigkeit der Bundesfachplanungsentscheidung ungeachtet des in § 15 Abs. 3 Satz 2 NABEG geregelten und von Rechts wegen unbedenklichen Ausschlusses von direktem Rechtsschutz gegen die Entscheidung inzident überprüft werden kann (siehe BVerwG, Beschluss vom 24. März 2021 – 4 VR 2.20 – ZNER 2021, 272 Rn. 58; Appel, in: Säcker, Berliner Kommentar zum Energierecht, Bd. 1 Halbbd. 2, 4. Aufl. 2019, § 16 NABEG Rn. 43; Posser/Schulze, in: Posser/Faßbender, Praxishandbuch Netzplanung und Netzausbau, 2013, Kap. 13 Rn. 124 ff.), bedarf keiner Entscheidung. Denn selbst die Antragstellerin behauptet nicht, dass die Entscheidung nach § 12 Abs. 2 NABEG an Rechtsfehlern leidet, und sie trägt folglich substantiiert hierzu nichts vor.

b) Die Bundesnetzagentur hat das ihr eröffnete Ermessen fehlerfrei ausgeübt. Sie hat die Verhältnismäßigkeit des Erlasses der Veränderungssperre zu Recht bejaht und dabei insbesondere überwiegende Belange der von der Veränderungssperre Betroffenen zutreffend als zwingende und voller gerichtlicher Kontrolle unterliegende Ermessensgrenze geprüft und solche Belange ohne Rechtsverstoß verneint.

aa) Entgegen der Ansicht der Beigeladenen zu 1 folgt aus der erstmaligen Erwähnung der Belange der Betroffenen in § 16 Abs. 2 Satz 2 NABEG nicht, dass diese beim Erlass der Veränderungssperre auf der Grundlage des § 16 Abs. 1 Satz 1 NABEG unbeachtlich und nur im Rahmen eines Aufhebungsbegehrens nach § 16 Abs. 2 Satz 2 NABEG – sowie im Rahmen darauf bezogener Gerichtsverfahren – zu berücksichtigen seien (vgl. dazu Appel, in: Säcker, Berliner Kommentar zum Energierecht, Bd. 1 Halbbd. 2, 4. Aufl. 2019, § 16 NABEG Rn. 42 f.). Solchen Belangen ist vielmehr schon bei der Entscheidung über den Erlass einer Veränderungssperre Rechnung zu tragen. Das folgt aus dem Gebot effektiven Rechtsschutzes gegenüber unverhältnismäßigen Eingriffen in geschützte Rechtspositionen. Die Ergänzung des § 16 NABEG um eine Entschädigungsregelung nach dem Vorbild des § 44a Abs. 2 EnWG durch § 16 Abs. 6 NABEG i.d.F. von Art. 2 Nr. 17 des Gesetzes zur Beschleunigung des Energieleitungsausbaus vom 13. Mai 2019 (BGBl. I S. 706, 718) ändert daran nichts (zur alten Rechtslage Posser/Schulze, in: Posser/Faßbender, Praxishandbuch Netzplanung und Netzausbau, 2013, Kap. 13 Rn. 122 f.).

Zur Begründung einer strikten Trennung des Prüfprogramms in § 16 Abs. 1 und 2 NABEG kann nicht auf ein vermeintlich hierauf übertragbares Regelungsmodell in anderen fachgesetzlichen Veränderungssperren verwiesen werden. Ergeht die selbstständige Veränderungssperre als Rechtsnorm und damit als abstrakt-generelle Regelung wie etwa nach § 86 Abs. 1 Satz 1 WHG als Rechtsverordnung oder nach § 14 Abs. 1, § 16 Abs. 1 BauGB als Satzung, ist sie allein durch das generelle Sicherungsbedürfnis gerechtfertigt. Sondersituationen wird durch die Gewährung einer Ausnahme im Wege einer konkret-individuellen Regelung Rechnung getragen (§ 86 Abs. 4 WHG, § 14 Abs. 2 BauGB), die die Veränderungssperre als solche unberührt lässt. Die Rechtslage stellt sich aber anders dar, wenn die Veränderungssperre wie hier gemäß § 16 Abs. 3 NABEG als sachbezogene Allgemeinverfügung (§ 35 Satz 2 Alt. 2 VwVfG) ergeht. Sie ist damit normativ als Sonderform des Verwaltungsakts (§ 35 Satz 1 VwVfG) qualifiziert und dient der Regelung eines konkreten Sachverhalts (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2009 – 6 C 21.08 – Buchholz 402.5 WaffG Nr. 98 Rn. 17). Versteht sie sich insoweit als abschließend, muss sie (grund-)rechtlich gebotenen Freistellungen Rechnung tragen.

Die Prüfung überwiegender entgegenstehender Belange schon beim Erlass der Veränderungssperre steht auch nicht in grundsätzlichem Widerspruch zu dem vom Gesetzgeber verfolgten Sicherungs- und Beschleunigungszweck. Die Veränderungssperre kann gemäß § 16 Abs. 1 Satz 1 NABEG nur für bestimmte Abschnitte des durch die Bundesfachplanungsentscheidung festgelegten Trassenkorridors erlassen werden. Für diese Bereiche muss ein Sicherungsbedürfnis die Sperrwirkung der Veränderungssperre rechtfertigen, weil dort eine Änderung abzusehen ist, die die Möglichkeit einer Erschwerung der Trassierung nach sich zieht. Bereits im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre sind folglich gegenläufige Absichten und Planungen und die dadurch berührten Belange jedenfalls dem Grunde nach bekannt. Diese Belange sind dann im Rahmen des Ermessens zu bewerten. Die Verschiebung dieser Prüfung in den Aufhebungsantrag nach § 16 Abs. 2 Satz 2 NABEG und gegebenenfalls in ein nachfolgendes zusätzliches gerichtliches Verfahren wird dem Gebot effektiven Rechtsschutzes nicht gerecht. Der Antrag auf Aufhebung der Veränderungssperre hat demnach seinen Ort nach Eintritt der Bestandskraft der Veränderungssperre (Posser/Schulze a.a.O. Rn. 117). Damit soll – wie auch durch die Regelung des § 16 Abs. 2 Satz 1 NABEG über die Aufhebung von Amts wegen bei Funktionslosigkeit – die Veränderungssperre nach ihrem Erlass unter Kontrolle gehalten werden.

bb) Das Interesse der Antragstellerin an einer gesicherten ausreichenden Trinkwasserversorgung in ihrem Gemeindegebiet ist zwar, wie oben ausgeführt, ein beachtlicher öffentlicher Belang (Art. 57 Abs. 2 Satz 1 BayGO, § 50 Abs. 1 WHG). Es ist jedoch nicht dargetan, dass dieser Belang das zeitlich befristete Interesse an der Sicherung der Planfeststellung für ein Vorhaben von herausragender Bedeutung für die überregionale Stromversorgung und das Gelingen der Energiewende überwiegt.

(1) Die Antragstellerin hat im Verfahren der Bundesfachplanung ausdrücklich darauf verwiesen, dass die geplante Brunnenanlage der Schaffung einer Versorgungsreserve diene und die Trinkwasserversorgung mittel- und langfristig sicherstellen solle; im gerichtlichen Verfahren hat sie diese Einschätzung ebenfalls wiederholt. Bei diesem zeitlichen Horizont ist angesichts des Umstands, dass eine Brunnenanlage kurzfristig realisiert werden kann, eine gewichtige Beeinträchtigung der Belange der Antragstellerin schon wegen der Befristung der Veränderungssperre nach § 16 Abs. 1 Satz 3 NABEG nicht feststellbar.

Für die nunmehr auch behauptete „siedlungsbedingte, fast krisenhafte Zuspitzung“, die „kurzfristig eine Erweiterung der Trinkwasseranlage“ erforderlich mache, ist substantiiert nichts dargetan.

Nach der von der Antragstellerin vorgelegten Mengenübersicht ihrer gemeindlichen Wasserversorgung reicht die Gesamtmenge der Trinkwasserförderung aus ihren eigenen Brunnen und Quellen nicht an die nach den zugrundeliegenden wasserrechtlichen Bewilligungen zulässige Gesamtentnahme von insgesamt 85 000 m³/a (Brunnen: 28 000 m³/a; Quellen: 70 000 m³/a) heran, sondern bewegt sich zwischen 54 000 m³/a und 64 000 m³/a. Auch zusammen mit der vertraglich garantierten Liefermenge der Kreiswerke C. – Wasserversorgung – (18 250 m³/a gemäß § 4 Satz 1 des Wasserlieferungsvertrags vom 25. Oktober 2013 – WV -), die die Antragstellerin – mit Ausnahme der zum eigenen Versorgungsgebiet des Lieferers zählenden Randbereichen des Gemeindegebiets (vgl. § 1 Abs. 2 Buchst. a der Wasserabgabesatzung – WAS – des Landkreises C.) – als sogenannten Wassergast mit Wasser versorgen, wird der Wasserbedarf nicht gedeckt. Von einer Versorgungslücke, die dringlich zu schließen ist, kann gleichwohl nicht ausgegangen werden.

Ungeachtet der vertraglichen Regelung haben die Kreiswerke von Anfang an über die Garantiemenge hinaus geliefert. Diese Praxis findet im Vertrag ihre Grundlage in der Bemühensklausel in § 4 Satz 3 WV und wird in § 13 Abs. 3 WV vorausgesetzt, der eine ausdrückliche Regelung für die Preisgestaltung bei Überschreitung der Höchstmenge trifft. Die regelmäßigen Mehrlieferungen haben aus der Sicht der Vertragsparteien keinen weiteren Regelungsbedarf nach sich gezogen; von der in § 4 Satz 2 WV vorgesehenen Anpassungsklausel haben sie nicht Gebrauch gemacht. Es ist auch nicht dargetan, dass diese überobligatorischen Lieferungen in absehbarer Zeit gefährdet sind. Aus der Ablehnung des Ansinnens der Antragstellerin, die Garantiemenge um 20 000 m³/a auf 38 250 m³/a zu erhöhen und somit mehr als zu verdoppeln, kann angesichts einer durchschnittlichen Mehrlieferung in den Jahren 2015 bis 2019, die sich selbst bei Berücksichtigung des Ausnahmejahres 2018 auf deutlich unter 10 000 m³/a beläuft, nichts Gegenteiliges geschlossen werden. Es gibt des Weiteren auch keine belastbaren Anhaltspunkte dafür, dass die Fördermengen der Kreiswerke im Rahmen des anstehenden Verfahrens auf Neuerteilung der erforderlichen wasserrechtlichen Bewilligungen verringert werden. Von einem sprunghaften Anstieg des zu erwartenden Wasserverbrauchs, der die Liefermöglichkeiten der Kreiswerke übersteigen könnte, kann in den hier relevanten kommenden Jahren nicht ausgegangen werden. Vielmehr legt der Wasserbedarfsnachweis, der dem Antrag der Antragstellerin vom 17. Dezember 2019 auf eine wasserrechtliche Bewilligung zur Entnahme und Zutageförderung von Grundwasser und auf Festsetzung eines Trinkwasserschutzgebietes als Anlage 7 beigefügt war und auf den die „Geohydrologische Beurteilung des Gewinnungsgebiets H. der Gemeinde B.“ vom Dezember 2019 (Anl. 8, S. 18) verweist, einen künftigen Jahresbedarf (bis ins Jahr 2039) von 89 000 m³/a zugrunde, wobei eine durch den Bevölkerungszuwachs bedingte Steigerung von 3 % bereits berücksichtigt ist. Es spricht demnach alles dafür, dass die neu ausgewiesenen Baugebiete, zu deren Umfang und zeitlicher Realisierung von der Antragstellerin nicht eindeutig vorgetragen wird, hiervon ebenfalls umfasst sind.

(2) Fehlt es bereits aus vorstehenden Erwägungen an überwiegenden Belangen, die die Antragstellerin der Veränderungssperre entgegenhalten kann, bedarf es keiner Entscheidung, ob sich die Planung der Antragstellerin wegen eines Verstoßes gegen den Prioritätsgrundsatz nicht gegen das Leitungsvorhaben durchsetzen kann. Die Antragstellerin hat ihre Planungen erst nach der Konkretisierung des Trassenkorridors vorangetrieben und dabei insbesondere Überlegungen zur Trinkwassergewinnung im Bereich G. nicht weiterverfolgt, die mit den zur Prüfung gestellten Leitungstrassen nicht in Konflikt geraten.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und 3, § 162 Abs. 3 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG.