Ausweisung eines Vogelschutzgebiets (Beschluss des BVerwG 7. Senat)

Der Kläger wendet sich gegen eine der Beigeladenen erteilte immissionsschutzrechtliche Genehmigung des Beklagten vom 9. März 2016 in der Fassung des Änderungsbescheids vom 16. Februar 2018 für die mittlerweile erfolgte Errichtung und den Betrieb einer Windenergieanlage in M. nordöstlich des Ortsteils E. Das Verwaltungsgericht hob die immissionsschutzrechtliche Genehmigung auf. Das Vorhaben verstoße mit Blick auf den Rotmilan gegen das artenschutzrechtliche Tötungsverbot. Daraufhin hat der Beklagte mit Änderungsbescheid vom 27. April 2020 die artenschutzrechtlichen Nebenbestimmungen des Genehmigungsbescheides neu gefasst.

Das Berufungsgericht hat die Klage als unbegründet abgewiesen und die Revision nicht zugelassen. Der Vorhabenstandort befinde sich nicht in einem faktischen Vogelschutzgebiet. Es seien nicht sämtliche Landschaftsräume unter Schutz zu stellen, in denen die in der Vogelschutz-Richtlinie genannten Vogelarten vorkämen. Dass der Vorhabenstandort nicht in den Gebietsvorschlag einbezogen worden sei, erweise sich aus ornithologischer Sicht wegen der Instabilität des Brutvorkommens der wertgebenden Vogelarten als vertretbar. Selbst wenn davon auszugehen sei, dass der Standort und dessen nähere Umgebung von Raubwürger und Neuntöter im Vergleich zu den Flächen des Vorschlagsgebiets in mindestens durchschnittlichem Umfang zur Reproduktion genutzt würden, führte dies nicht zur Annahme eines faktischen Vogelschutzgebiets. Mit Rücksicht auf die unterschiedlichen Habitatansprüche der drei wertgebenden Vogelarten Grauspecht, Neuntöter und Raubwürger habe das LANUV NRW für das Vogelschutzgebiet keinen einheitlichen Naturraum mit gleichwertigen Eigenschaften für die Erhaltung der Vogelarten vorgeschlagen. Es existiere dort auch kein sich von der übrigen Umgebung unterscheidendes, annähernd homogenes Ökosystem.

Die auf die Zulassungsgründe nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 3 VwGO gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg.

1. Die Revision ist nicht gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen.

Grundsätzlich bedeutsam in diesem Sinne ist eine Rechtssache dann, wenn in dem angestrebten Revisionsverfahren die Klärung einer bisher höchstrichterlich ungeklärten, in ihrer Bedeutung über den der Beschwerde zugrundeliegenden Einzelfall hinausgehenden, klärungsbedürftigen und entscheidungserheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 VwGO) zu erwarten ist. In der Beschwerdebegründung muss gemäß § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO dargelegt werden, dass und inwiefern diese Voraussetzungen vorliegen (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Februar 2022 – 7 B 9.21 – juris Rn. 5). An diesen Voraussetzungen fehlt es hier.

a) Der Kläger misst der Frage,

Das Berufungsgericht hat ausgeführt, dem Vorhaben stehe nicht das Beeinträchtigungsverbot des Art. 4 Abs. 4 Satz 1 der Richtlinie 2009/147/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. November 2009 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten (Vogelschutz-Richtlinie – VS-RL) entgegen, das auch für faktische, noch nicht ausgewiesene Vogelschutzgebiete gelte. Es spreche zwar viel dafür, dass der im Verfahren zur Meldung des Europäischen Vogelschutzgebiets „Diemel- und Hoppecketal mit Wäldern bei Brilon und Marsberg“ vom LANUV NRW vorgelegte naturschutzfachliche Vorschlag für die Gebietskulisse ein solches faktisches Vogelschutzgebiet ausweise. Dass der Vorhabenstandort nicht in den bisherigen Gebietsvorschlag einbezogen worden sei, erweise sich aber aus ornithologischer Sicht als vertretbar. Das Berufungsgericht hat seine Auffassung auf zwei unabhängig voneinander tragende Erwägungen gestützt. Es hat die Nichteinbeziehung des Vorhabenstandorts zu den geeignetsten Gebieten im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 4 VS-RL in einer ersten selbstständig tragenden Begründung damit begründet, dass die Sachverständigen Dr. K. und J. vom LANUV NRW zu der Einschätzung gelangt seien, am Vorhabenstandort und dessen näherer Umgebung gebe es nur ein instabiles Brutvorkommen des Raubwürgers. Außerdem seien die Ackerflächen am Vorhabenstandort nach der Gebietsabgrenzung des LANUV NRW grundsätzlich nicht in die Kulisse einzubeziehen. Hiervon unabhängig hat das Berufungsgericht mit einer Hilfsbegründung ausgeführt, dass selbst, wenn man entgegen der überzeugenden Einschätzung der Sachverständigen zur Instabilität des Brutvorkommens davon ausginge, dass der Standort und dessen nähere Umgebung von Raubwürger und Neuntöter in mindestens durchschnittlichem Umfang zur Reproduktion genutzt würden, der Naturraum, wo der Vorhabenstandort liege, kein homogenes Ökosystem sei.

Entgegen der Auffassung der Beschwerde liegt keine alternative Mehrfachbegründung vor. Der Einheitlichkeit des Naturraums hat das Berufungsgericht im Rahmen seiner ersten Begründung keine Bedeutung beigemessen. Die Beschwerde hat insoweit keine Frage von rechtsgrundsätzlicher Bedeutung aufgeworfen. Damit geht das Vorbringen der Beschwerde ins Leere, dass die erste Frage aus sich heraus gemäß Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 4 VS-RL die Pflicht begründe, sämtliche von wertgebenden Vogelarten in mindestens durchschnittlichem Umfang genutzten Flächen in die Kulisse eines Vogelschutzgebiets einzubeziehen. Das Berufungsgericht hat, ohne dass die Beschwerde dies erfolgreich mit Verfahrensrügen beanstandet hat (s. u. 2.), festgestellt, dass im Bereich des Vorhabenstandorts nur ein instabiles Reproduktionsvorkommen gegeben sei. Der Beklagte weist deshalb zutreffend darauf hin, dass nicht von einem zahlenmäßig geeignetsten Gebiet im Sinne der Vogelschutz-Richtlinie auszugehen sei. Auch die Annahme der Beschwerde, die beiden Begründungsstränge – fehlende mindestens durchschnittliche Nutzung des Vorhabenstandorts als Brutvorkommen und fehlender einheitlicher Naturraum – könnten die Entscheidung des Berufungsgerichts nur im Zusammenhang tragen, weil die Instabilität des Brutvorkommens nur ein Aspekt bei der Ausfüllung des der Behörde bei der Gebietsausweisung zukommenden Beurteilungsspielraums sei, führt nicht auf eine grundsätzliche Bedeutung der Frage. Die vom Oberverwaltungsgericht verfahrensfehlerfrei verneinte Frage, ob stabile Brutvorkommen vorliegen, ist für das Oberverwaltungsgericht im Sinne einer notwendigen Mindestvoraussetzung tragend gewesen. Darauf, ob und welche weiteren Aspekte bei der Ausfüllung des Beurteilungsspielraums vorliegen müssen, kam es danach für das Oberverwaltungsgericht nicht an.

b) Auch die weitere Rechtsfrage,

Das Berufungsgericht hat festgestellt, dass sich Winterreviere des Raubwürgers in der Feldflur nördlich von E. befinden. Dies führe aber nicht zur Annahme eines faktischen Vogelschutzgebiets in diesem Bereich. Der Einschätzung von Herrn J. vom LANUV NRW, es handele sich um ein Deutschland- und NRW-weit bedeutendes Überwinterungsquartier, ist das Berufungsgericht nicht gefolgt. Vielmehr hat es sich das Kurzdokument des LANUV NRW zur Gebietsauswahl zu Eigen gemacht. Dort heißt es, die Kriterien zu Rast- und Überwinterungsräumen würden (nur) möglicherweise erfüllt. Das Gebiet weise einen bedeutenden Winterbestand des Raubwürgers auf, es lägen jedoch keine Daten zum bundesdeutschen Bestand des Raubwürgers vor. Nach Auffassung des Berufungsgerichts war daher in Ermangelung bundesweiter Vergleichsdaten eine Beurteilung nicht möglich.

Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs setzt die Ausweisung eines Vogelschutzgebiets voraus, dass die zuständigen Behörden gestützt auf die besten verfügbaren wissenschaftlichen Erkenntnisse zu der Überzeugung gelangt sind, dass die betreffenden Flächen zu den für den Vogelschutz geeignetsten Gebieten zählen (EuGH, Urteile vom 13. Dezember 2007 – C-418/04 [ECLI:EU:C:2007:780] – Rn. 63 und vom 8. Juni 2006 – C-60/05 [ECLI:EU:C:2006:378] – Rn. 27). Die besten verfügbaren wissenschaftlichen Erkenntnisse müssen zum Zeitpunkt der Gebietsauswahl gegeben sein. Ist dies nicht der Fall, besteht für das betroffene Gebiet keine Ausweisungsverpflichtung. So verhält es sich hier. Nach der den Stand der Wissenschaft abbildenden Methodik von Brocksieper & Woike (Kriterien zur Auswahl der FFH- und Vogelschutzgebiete für das europäische Schutzgebietssystem „NATURA 2000“, LÖBF-Mitteilungen 2/99) existieren keine Daten zum bundesdeutschen Winterbestand des Raubwürgers. Eine diesbezügliche Ermittlungspflicht besteht nach der zitierten Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs nicht. Dies bedeutet zwar nicht – wie die Beigeladene zutreffend ausführt -, dass die Pflicht zur Ausweisung generell nicht besteht, solange die Behörden neue wissenschaftliche Erkenntnisse nicht vollständig ausgewertet und überprüft haben (EuGH, Urteil vom 13. Dezember 2007 – C-418/04 – Rn. 63). Eine solche Situation liegt hier aber nicht vor, da es an aktuellen besten wissenschaftlichen Erkenntnissen fehlt, die eine Beurteilung erlauben, ob die betroffenen Flächen einzubeziehen sind. Angesichts der Tatsache, dass das mitgliedstaatliche Ausweisungs- und Meldeverfahren für europäische Vogelschutzgebiete in Deutschland abgeschlossen ist und die zuständige Behörde auf Anregung des Vereins für Natur- und Vogelschutz im Hochsauerlandkreis gleichwohl einen Gebietsvorschlag für die Ausweisung eines weiteren europäischen Vogelschutzgebiets erarbeitet und das Verfahren der Öffentlichkeitsbeteiligung eingeleitet hat, kann auch von einer Verzögerung des Verfahrens und einer Verletzung der Pflicht zur Ausweisung eines Vogelschutzgebiets nicht die Rede sein. Auch unter diesem Gesichtspunkt bestand daher keine Notwendigkeit, eine nur möglicherweise geeignete Fläche in die (vorläufige) Gebietsabgrenzung einzubeziehen.

c) Die dritte Rechtsfrage,

Für welche Arten ein Gebiet ausgewiesen wird, ergibt sich aus dem Standarddatenbogen, falls nicht andere Dokumente, z. B. Regelungen über das Schutzgebiet, weitergehende Erhaltungsziele dokumentieren (vgl. Schlussanträge der Generalanwältin Kokott vom 19. April 2007 – C-304/05 [ECLI:EU:C:2007:228] – Rn. 33). Der Mitgliedstaat ist aber nicht verpflichtet, alle im Standarddatenbogen aufgeführten Vogelarten in die Festlegung der Erhaltungsziele für das entsprechende Gebiet einzubeziehen. Es kommt darauf an, inwieweit den Auflistungen im Standarddatenbogen die Erklärung zu entnehmen ist, dass das Gebiet gerade aufgrund bestimmter Vogelarten ausgewählt wurde. Die Erhaltungsziele eines Vogelschutzgebiets müssen nicht notwendig alle im Gebiet vorkommenden Arten nach Anhang I der Vogelschutz-Richtlinie umfassen, sondern nur solche, deren Schutz die Ausweisung des Gebietes letztlich gerechtfertigt hat. Dabei kann es sich mit Blick auf Art. 4 Abs. 1 VS-RL nur um die für das Gebiet charakteristischen Vogelarten handeln (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. April 2017 – 4 A 16.16 – NVwZ-RR 2017, 768 Rn. 29 m. w. N.; Beschluss vom 17. Juli 2008 – 9 B 15.08 – Buchholz 451.91 Europ. UmweltR Nr. 35 Rn. 12). Auch der Europäische Gerichtshof (EuGH, Urteil vom 13. Juli 2006 – C-191/05 [ECLI:EU:C:2006:472] – Rn. 12 und 16) hat bestätigt, dass die Erhaltungsziele eines Vogelschutzgebiets nicht notwendig alle im Gebiet vorkommenden Arten nach Anhang I der Vogelschutz-Richtlinie umfassen müssen, sondern nur solche, deren Schutz die Ausweisung des Gebietes letztlich gerechtfertigt hat. Diese Grundsätze gelten auch für ein zwar gemeldetes, aber nicht förmlich unter Schutz gestelltes – faktisches – Vogelschutzgebiet im Hinblick auf die Identifizierung der für die Auswahl und Meldung dieses Gebietes maßgeblichen – wertbestimmenden – Arten, hinsichtlich derer das strenge Schutzregime der Vogelschutz-Richtlinie gilt (BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2021 – 7 C 7.20 – juris Rn. 26 f.). Entsprechendes gilt für ein – wie es hier der Fall ist – noch zu meldendes Europäisches Vogelschutzgebiet.

2. Die Verfahrensrügen haben keinen Erfolg.

a) Die von der Beschwerde geltend gemachte Verletzung der Aufklärungspflicht aus § 86 Abs. 1 VwGO, weil das Berufungsgericht keinen Beweis dazu erhoben habe, ob eine mindestens durchschnittliche Raumnutzung im Bereich des Anlagenstandorts durch die Arten Neuntöter und Raubwürger im Vergleich zu den Flächen des Vorschlagsgebiets stattfinde, liegt nicht vor. Dies folgt bereits aus der ersten Begründung der Ablehnung des Beweisantrags. Das Berufungsgericht hat beanstandet, dass der Beweisantrag zu weit gefasst war, soweit er auf die Nutzung der gesamten Feldflur nördlich von E. und östlich von N. zielte und nur auf den konkreten Anlagenstandort und dessen nähere Umgebung abgehoben hat. Diese Begründung greift die Beschwerde an, indem sie geltend macht, die Erwägung des Berufungsgerichts stütze die Ablehnung lediglich, soweit es die Feldflur abseits des räumlichen Umfeldes des Anlagenstandortes betreffe. Diese Argumentation verfängt jedoch nicht. Das Berufungsgericht hat mit Recht den Beweisantrag als insgesamt zu weit gestellt beanstandet. Eine Reduzierung des Beweisantrags auf eine entscheidungserhebliche Feldflur hatte das Berufungsgericht nicht vorzunehmen. Die Pflicht des Gerichts, über die Ablehnung eines in der mündlichen Verhandlung (unbedingt) gestellten Beweisantrags vor der Sachentscheidung im Beschlusswege zu entscheiden und die Entscheidung zu begründen, dient dazu, denjenigen, der die Beweiserhebung beantragt hat, in die Lage zu versetzen, entsprechend neue oder veränderte Beweisanträge zu stellen oder sich im abschließenden Vortrag mit der im Beschluss zutage getretenen Rechtsauffassung des Gerichts auseinanderzusetzen (Urteile vom 23. Juni 1961 – 4 C 308.60 – BVerwGE 12, 268 und vom 6. Oktober 1982 – 7 C 17.80 – Buchholz 310 § 86 Abs. 2 VwGO Nr. 26). Der Kläger hätte daher den abgelehnten Beweis neu und auf den erheblichen Gebietsteil des Vorhabenstandorts bezogen neu stellen müssen. Dies ist nicht geschehen.

Ob auch die zweite Begründungserwägung, der Beweisantrag sei gemäß § 98 VwGO i. V. m. § 412 ZPO abzulehnen, weil eine weitere sachverständige Bewertung der vorliegenden Daten durch einen anderen Gutachter nicht erforderlich sei, die Entscheidung trägt, braucht der Senat nicht zu vertiefen.

b) Die Beschwerde zeigt auch keinen Verstoß gegen den Überzeugungsgrundsatz nach § 108 Abs. 1 VwGO auf. Der Kläger moniert, das Berufungsgericht habe seinen Vortrag zur unzureichenden und sachfremden Abgrenzung des Gebietsvorschlags nur selektiv gewürdigt. Dieser Vorwurf trifft nicht zu.

Gemäß § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO entscheidet das Gericht nach seiner freien, aus dem Gesamtergebnis des Verfahrens gewonnenen Überzeugung. Die Freiheit, die der Überzeugungsgrundsatz dem Tatsachengericht zugesteht, bezieht sich nicht auf die Auslegung des anzuwendenden Rechts, sondern auf die Bewertung der für die Feststellung des Sachverhalts maßgebenden Umstände (BVerwG, Beschluss vom 22. Mai 2003 – 6 B 11.03 – Buchholz 448.0 § 9 WPflG Nr. 17). § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO verlangt, dass das Gericht seiner Überzeugungsbildung das Gesamtergebnis des Verfahrens zugrunde legt. Daraus erwächst die Verpflichtung des Tatrichters, der Überzeugungsbildung den im Verfahren festgestellten Sachverhalt vollständig und richtig zugrunde zu legen. Das Tatsachengericht darf nicht in der Weise verfahren, dass es einzelne erhebliche Tatsachenfeststellungen oder Beweisergebnisse nicht in die rechtliche Würdigung einbezieht, insbesondere Umstände übergeht, deren Entscheidungserheblichkeit sich ihm hätte aufdrängen müssen (BVerwG, Urteile vom 2. Februar 1984 – 6 C 134.81 – BVerwGE 68, 338 <339> und vom 5. Juli 1994 – 9 C 158.94 – BVerwGE 96, 200 <208 f.>). Die für die richterliche Überzeugungsbildung maßgeblichen Gründe sind im Urteil anzugeben (§ 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO). Im Allgemeinen genügt es, wenn der Begründung entnommen werden kann, dass das Gericht eine vernünftige und der jeweiligen Sache angemessene Gesamtwürdigung und Beurteilung vorgenommen hat. Nicht erforderlich ist, dass sich das Gericht mit allen Einzelheiten in den Gründen seiner Entscheidung ausdrücklich auseinandersetzt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. Dezember 2017 – 6 B 30.17 – juris Rn. 7 f.).

Gegen diese Vorgaben hat das Berufungsgericht nicht verstoßen. Es hat die Gründe angegeben, die für seine richterliche Überzeugung leitend gewesen sind, und durfte bei seiner Entscheidungsfindung nicht entscheidungserhebliche Umstände und Tatsachenkomplexe unberücksichtigt lassen. Demgemäß hat das Berufungsgericht ausgehend von seinem Standpunkt, dass nur die zahlen- und flächenmäßig geeignetsten Gebiete als Vogelschutzgebiet auszuweisen sind, ausführlich dargestellt, dass das Gebiet um den Vorhabenstandort aufgrund des instabiles Brutvorkommens und ungeeigneter Habitatstrukturen als ungeeignet anzusehen sei. Entsprechend hat das Berufungsgericht im Hinblick auf den weiteren Begründungsstrang, es liege kein einheitlicher Naturraum vor, argumentiert. Auf Fragen etwa der vorläufigen Gebietsabgrenzung des LANUV NRW andernorts kam es deshalb nicht an. Allerdings hat das Berufungsgericht den Vortrag des Klägers zur vorläufigen Gebietsabgrenzung komprimiert wiedergegeben und bei seiner Würdigung berücksichtigt. Der klägerische Vortrag, insbesondere seine Kritik an dem Abgrenzungsvorschlag des LANUV NRW wird im Tatbestand des Urteils zusammenfassend wiedergegeben (UA S. 15); die Kriterien, die bei der Abgrenzung des Gebietsvorschlags berücksichtigt wurden, sind Teil der Entscheidungsgründe (UA S. 78 ff.).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 und § 162 Abs. 3 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3, § 52 Abs. 1 GKG.