Beschluss des BVerwG 6. Senat vom 25.11.2021, AZ 6 B 7/21

Der Kläger wendet sich gegen eine Gebühr in Höhe von 80 € für die Vollstreckung eines Platzverweises. Er hält die Gebührenerhebung für rechtswidrig, weil der ihm gegenüber im Jahre 2012 im Zusammenhang mit einem Protest gegen das Projekt „Stuttgart 21“ erteilte Platzverweis rechtswidrig gewesen sei. Er habe von ihm nicht gesondert angefochten werden müssen, da er auf die zum Zeitpunkt der Klageerhebung bestehende höchstrichterliche Rechtsprechung habe vertrauen dürfen, wonach die Rechtmäßigkeit des Platzverweises inzident im Rahmen des Rechtsschutzes gegen den nachfolgenden Kostenbescheid für die Vollstreckung geprüft werde. Die Anfechtungsklage hat in den Vorinstanzen keinen Erfolg gehabt.

Der Verwaltungsgerichtshof hat die Revision gegen das Berufungsurteil nicht zugelassen.

Die Beschwerde des Klägers gegen die Nichtzulassung der Revision hat keinen Erfolg. Die Voraussetzungen der Revisionszulassung liegen nicht vor. Der von der Beschwerde in erster Linie geltend gemachte Zulassungsgrund der Divergenz (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) greift in der Sache nicht durch. Die grundsätzliche Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), auf die sie sich gleichfalls stützt, legt sie nicht in einer den Anforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO genügenden Weise dar.

1. Eine Abweichung i.S.d. § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO liegt vor, wenn die Entscheidung der Vorinstanz auf einem abstrakten Rechtssatz beruht, der im Widerspruch zu einem Rechtssatz steht, den das Bundesverwaltungsgericht, der Gemeinsame Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder das Bundesverfassungsgericht in Anwendung derselben Rechtsvorschrift aufgestellt hat. Zwischen den beiden Gerichten muss ein prinzipieller Auffassungsunterschied über den Bedeutungsgehalt einer bestimmten Rechtsvorschrift oder eines bestimmten Rechtsgrundsatzes bestehen. Die Behauptung einer fehlerhaften oder unterbliebenen Anwendung von Rechtssätzen, die ein in § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO genanntes Gericht in seiner Rechtsprechung aufgestellt hat, genügt den Zulässigkeitsanforderungen einer Divergenzrüge hingegen nicht (stRspr, vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 19. August 1997 – 7 B 261.97 – Buchholz 310 § 133 (n.F.) VwGO Nr. 26 <14> sowie vom 22. Juli 2020 – 6 B 9.20 – juris Rn. 12 jeweils m.w.N.).

a. Die Beschwerde rügt mit ihrem Vorbringen zum einen, das Berufungsurteil weiche von der zum Zeitpunkt der Klageerhebung im Juli 2016 maßgeblichen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur ausländerrechtlichen Kostenregelung des § 66 Abs. 1 AufenthG im Urteil vom 8. Mai 2014 – 1 C 3.13 – ab. Es unterlasse die danach geforderte Inzidentprüfung der Grundverfügung im Rahmen des Rechtsschutzes gegen einen Kostenbescheid. Der Kläger habe sich in Ansehung dieser Rechtsprechung nicht veranlasst gesehen, den im Zusammenhang mit einer Versammlung ergangenen Platzverweis gerichtlich überprüfen zu lassen. Erst im Dezember 2016 habe der 1. Senat für das Ausländerrecht entschieden, dass er an dieser früheren Rechtsprechung nicht mehr festhalte. Bis heute liege keine höchstrichterliche Entscheidung für das Versammlungsrecht vor.

Damit zeigt die Beschwerde selbst auf, dass die die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts tragenden Rechtssätze nicht die vom Berufungsgericht zugrundezulegenden landesrechtlichen Normen für die Heranziehung zu den Kosten für die Vollstreckung eines Platzverweises betreffen. Überdies stellt die Beschwerde fest, dass das Berufungsgericht einer Rechtsansicht entgegentritt, die das Bundesverwaltungsgericht lediglich in der Vergangenheit vertreten, inzwischen aber aufgegeben hat. Der Zulassungsgrund der Divergenz soll jedoch die Einheitlichkeit der Rechtsprechung innerhalb der Verwaltungsgerichtsbarkeit sichern. Dementsprechend ist eine Revisionszulassung wegen Divergenz nicht geboten, wenn das Berufungsgericht von einer Rechtsprechung abweicht, an der das Bundesverwaltungsgericht in späteren Entscheidungen selbst nicht mehr festgehalten hat (BVerwG, Beschlüsse vom 5. Mai 1999 – 4 B 35.99 – NVwZ 2000, 65 <66>, vom 7. März 2002 – 5 B 60.01 – juris Rn. 55, vom 6. Mai 2014 – 2 B 90.13 – Buchholz 239.1 § 12 BeamtVG Nr. 2 Rn. 15 sowie vom 9. Juli 2019 – 6 B 2.18 – Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 2 VwGO Nr. 31 Rn. 13). So liegt es hier.

Der 1. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat in dem von der Beschwerde angeführten Urteil zur Kostenregelung des § 66 Abs. 1 AufenthG entschieden, dass die Rechtmäßigkeit der aufenthaltsrechtlichen Maßnahme im Rahmen der Überprüfung des Kostenbescheides inzident mitzuprüfen sei. Ihre etwaige Bestandskraft stehe der Inzidentprüfung dann nicht entgegen, wenn sich der Verwaltungsakt innerhalb der laufenden Rechtsmittelfrist durch Vollzug erledigt habe, weil andernfalls der Rechtsschutz unzumutbar erschwert würde (BVerwG, Urteil vom 8. Mai 2014 – 1 C 3.13 – BVerwGE 149, 320 <328>). Mit Urteil vom 14. Dezember 2016 – 1 C 11.15 – hat der 1. Senat diese Rechtsprechung ausdrücklich aufgegeben und sich hinsichtlich des zugrundeliegenden Verständnisses des Erledigungsbegriffs der Rechtsprechung des 7. Senats angeschlossen (BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 2016 – 1 C 11.15 – Buchholz 402.242 § 66 AufenthG Nr. 4 Rn. 29 m.w.N. zur Rechtsprechung des 7. Senats), die ihrerseits Bezug nimmt auf die gefestigte Rechtsprechung des 4. Senats (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. März 1998 – 4 C 11.97 – Buchholz 316 § 43 VwVfG Nr. 10 sowie Beschluss vom 17. November 1998 – 4 B 100.98 – Buchholz 316 § 43 VwVfG Nr. 11). Die Erledigung eines Verwaltungsakts tritt danach erst ein, wenn dieser nicht mehr geeignet ist, rechtliche Wirkungen zu erzeugen oder wenn die Steuerungsfunktion, die ihm ursprünglich innewohnte, nachträglich entfallen ist. Bildet die Verfügung die Grundlage für einen Kostenbescheid, gehen von ihr weiterhin rechtliche Wirkungen aus und fehlt es deshalb an einer Erledigung. Mit dem Eintritt ihrer Bestandskraft kann ihre mögliche Fehlerhaftigkeit deswegen der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Kostenbescheides nicht mehr entgegengehalten werden.

Dieses rechtliche Verständnis des Erledigungsbegriffs hat das Berufungsgericht seiner Entscheidung zugrunde gelegt (UA S. 20 ff.). Ausgehend hiervon ist eine Anfechtung der Grundverfügung auch noch nach ihrer Vollziehung möglich, und zwar selbst dann, wenn hiermit irreversible Tatsachen geschaffen worden sind, solange die Verfügung ihre steuernde Funktion beibehält oder sonst Rechtswirkungen entfaltet. Letzteres ist namentlich dann gegeben, wenn der Grundverwaltungsakt wegen der Titelfunktion die Grundlage für den Kostenbescheid bildet (BVerwG, Beschluss vom 21. April 2015 – 7 B 8.14 – juris Rn. 4). Auch in diesen Fällen kann mit einer Anfechtungsklage effektiver Rechtsschutz im Sinne des Art. 19 Abs. 4 GG gegen die Grundverfügung gesucht werden, weshalb kein Bedürfnis für eine Inzidentprüfung besteht.

Soweit die Beschwerde in diesem Zusammenhang darauf verweist, das Berufungsgericht habe im Einzelfall des Klägers aus Gründen des Vertrauensschutzes und des effektiven Rechtsschutzes die Rechtmäßigkeit des Platzverweises inzident überprüfen müssen, ist eine Divergenz nicht dargelegt. Der Sache nach macht der Kläger hiermit Zweifel an der inhaltlichen Richtigkeit des berufungsgerichtlichen Urteils geltend. Solche Zweifel stellen aber keinen Revisionszulassungsgrund nach § 132 Abs. 2 VwGO dar.

b. Darüber hinaus hält die Beschwerde eine Abweichung der Berufungsentscheidung von der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts im Beschluss vom 29. Juli 2010 – 1 BvR 1634/04 – für gegeben. Der Sache nach meint sie dieser Entscheidung entnehmen zu können, dass Art. 19 Abs. 4 GG die Gerichte dazu verpflichte, angefochtene Verwaltungsakte in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht vollständig nachzuprüfen. Der betroffene Bürger, der sich gegen einen späteren Kostenbescheid für die Vollstreckung einer polizeilichen Maßnahme wende, müsse sich nicht entgegenhalten lassen, er habe zuvor von seinem Rechtsschutz gegen diese Maßnahme keinen Gebrauch gemacht. Dies gelte umso mehr, wenn es den Betroffenen infolge einer Rechtsprechungsänderung „verwehrt“ gewesen sei, eine Überprüfung vorzunehmen. Andernfalls drohe „Verwaltungswillkür“.

Das Bundesverfassungsgericht hat in der von der Beschwerde angeführten Entscheidung in Bezug auf das niedersächsische Kostenrecht entschieden, dass die Rechtmäßigkeit der zugrundeliegenden Amtshandlung – einer Ingewahrsamnahme – zu prüfen sei, weil das materielle Recht dies so vorgebe. § 11 Abs. 1 Niedersächsisches Verwaltungskostengesetz – NVwKostG – sehe einen Kostenerlass bei unrichtiger Sachbehandlung vor, der auch für rechtswidrige Realakte gelte. Dem Umstand, dass der Landesgesetzgeber den Rechtsschutz unmittelbar gegen die Ingewahrsamnahme den Amtsgerichten anvertraut habe, lasse sich nicht entnehmen, dass den Verwaltungsgerichten abweichend von § 17 Abs. 2 Satz 1 GVG i.V.m. § 83 Satz 1 VwGO eine Prüfung dieser rechtswegfremden, entscheidungserheblichen Vorfrage sowie eine Entscheidung hierüber verwehrt sei. Daher verletze es Art. 19 Abs. 4 GG, werde diese Inzidentprüfung der Ingewahrsamnahme im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes gegen den Kostenbescheid unter Verweis auf die Überprüfungsmöglichkeit vor den Amtsgerichten unterlassen.

Auch insoweit liegt keine Abweichung vor. Weder legt das Berufungsgericht die Normen, zu denen das Bundesverfassungsgericht Rechtssätze entwickelt hat, seiner Entscheidung zugrunde noch hat das Bundesverfassungsgericht einen abstrakten Rechtssatz mit dem von der Beschwerde verstandenen Inhalt aufgestellt. Der angefochtene Kostenbescheid betrifft keine Ingewahrsamnahme, deren Rechtmäßigkeit nach dem niedersächsischen Recht Voraussetzung für die Erhebung von Kosten ist, sondern die Kosten für die Vollstreckung eines Platzverweises nach dem baden-württembergischen § 52 Abs. 4 PolG a.F. i.V.m. § 31 Abs. 1 LVwVG. Ein tragender Rechtssatz, wonach die Rechtmäßigkeit eines Kostenbescheides stets von der Rechtmäßigkeit des vollstreckten Grundverwaltungsakts abhängt, lässt sich der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts nicht entnehmen. Um eine Maßnahme der Verwaltungsvollstreckung ging es dort – anders als im Berufungsurteil – nicht. Zentraler Grundsatz des Verwaltungsvollstreckungsrechts ist es jedoch, dass die Wirksamkeit und nicht die Rechtmäßigkeit vorausgegangener Verwaltungsakte Bedingung für die Rechtmäßigkeit der folgenden Akte und letztlich der Anwendung des Zwangsmittels ist (BVerwG, Urteil vom 13. April 1984 – 4 C 31.81 – Buchholz 345 § 10 VwVG Nr. 4 S. 5). Bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer Vollstreckungsmaßnahme kommt es daher gerade nicht auf die Frage der Rechtmäßigkeit der Grundverfügung an (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Dezember 1998 – 1 BvR 831/89 – NVwZ 1999, 290 <292>; BVerwG, Urteil vom 25. September 2008 – 7 C 5.08 – Buchholz 345 § 6 VwVG Nr. 1 Rn. 12).

Im Übrigen trifft der Einwand der Beschwerde, dem Kläger sei eine Überprüfung des Platzverweises wegen einer Rechtsprechungsänderung „verwehrt“ worden, ersichtlich nicht zu. Dem Kläger stand es ohne weiteres frei, rechtzeitig Rechtsschutz unmittelbar gegen diese Maßnahme zu suchen. Es ist seiner Risikosphäre zuzurechnen, wenn er sich als – eigenen Angaben zufolge – juristischer Laie auf seine rudimentären Rechtskenntnisse verlässt und davon absieht, fachkundigen Rat einzuholen; hierdurch wird er keineswegs der „Verwaltungswillkür“ unterworfen, wie die Beschwerde meint.

2. Soweit sich die Beschwerde auf den Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO stützt, erweist sie sich bereits als unzulässig, weil sie nicht den Darlegungsanforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO genügt. Grundsätzliche Bedeutung kommt einer Rechtssache zu, wenn sie eine für die erstrebte Revisionsentscheidung erhebliche Rechtsfrage des revisiblen Rechts aufwirft, die im Interesse der Einheit und der Fortbildung des Rechts revisionsgerichtlicher Klärung bedarf. Das Darlegungserfordernis des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO setzt insoweit die Formulierung einer bestimmten, höchstrichterlich noch ungeklärten und für die erstrebte Revisionsentscheidung erheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts und außerdem die Angabe voraus, worin die allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung bestehen soll. Die Beschwerde muss daher erläutern, dass und inwiefern die Revisionsentscheidung zur Klärung einer bisher revisionsgerichtlich nicht beantworteten fallübergreifenden Rechtsfrage des revisiblen Rechts führen kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. August 1997 – 7 B 261.97 – Buchholz 310 § 133 (n.F.) VwGO Nr. 26 S. 14). Diesen Anforderungen werden die Darlegungen der Beschwerde nicht gerecht.

Die Beschwerde wirft die Frage auf, „ob § 31 LVwVG das ungeschriebene Tatbestandsmerkmal beinhaltet, dass der Grundverwaltungsakt nicht nur wirksam, sondern auch rechtmäßig sein muss“. Gerade im Versammlungsrecht bestehe andernfalls die Gefahr, dass Teilnehmer von der Ausübung ihres Grundrechts aus Art. 8 Abs. 1 GG abgehalten würden, um nicht „willkürlich Kosten durch Rechtsprechungsänderungen ausgesetzt zu werden“.

Mit diesem Vorbringen zeigt die Beschwerde keine Frage zum revisiblen Recht auf, sondern rügt die fehlerhafte Anwendung von irrevisiblem Landesrecht, dessen Nachprüfung dem Bundesverwaltungsgericht als Revisionsgericht versagt ist (§ 137 Abs. 1 Nr. 1, § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 560 ZPO). Nach § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO sind nur Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes eines Landes revisibel, die ihrem Wortlaut nach mit dem Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes – und nicht auch dem Verwaltungsvollstreckungsgesetz des Bundes – übereinstimmen. Teilweise übereinstimmende Formulierungen im Landes- und Bundesrecht (vgl. § 31 Abs. 1 LVwVG einerseits und § 19 Abs. 1 Satz 1 VwVG andererseits) oder die Heranziehung allgemeiner, dem Bundesrecht entnommener Rechtsgrundsätze eröffnen nicht die revisionsgerichtliche Überprüfung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Februar 2019 – 6 B 6.19 – juris Rn. 4 m.w.N.). Eine Revisionszulassung wegen grundsätzlicher Bedeutung käme daher nur in Betracht, wenn mit der Nichtzulassungsbeschwerde die Rüge der Nichtbeachtung von Bundesrecht, insbesondere von Bundesverfassungsrecht, bei der Anwendung und Auslegung von Landesrecht erhoben würde, und daraus eine klärungsbedürftige Rechtsfrage der revisiblen Maßstabsnorm herzuleiten wäre (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 2016 – 6 C 19.15 – BVerwGE 157, 46 <48>). Hierfür genügt es jedoch nicht, dass die Beschwerde auf das Grundrecht aus Art. 8 Abs. 1 GG verweist und sinngemäß behauptet, die Auslegung der landesrechtlichen Bestimmungen durch das Berufungsgericht führe dazu, dass von der Ausübung dieses Grundrechts abgesehen werde, um nicht „willkürlich Kosten durch Rechtsprechungsänderungen ausgesetzt zu werden“. Dies gilt auch hinsichtlich des wiederholt vorgebrachten Vorwurfs, Art. 19 Abs. 4 GG werde verletzt.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 i.V.m. § 52 Abs. 1 und 3 Satz 1 GKG.