Beschluss des BVerwG 3. Senat vom 23.02.2026, AZ 3 B 5.25

Der Kläger begehrt festzustellen, dass die Allgemeinverfügung „Veranstaltungsverbote und Betriebsuntersagungen anlässlich der Corona-Pandemie“ vom 16. März 2020 (BayMBl. 2020 Nr. 143) i. d. F. der Änderungsverfügung vom 17. März 2020 (BayMBl. 2020 Nr. 148) im Hinblick auf die in Nr. 5 (Änderungsfassung) angeordnete Untersagung der Öffnung von Ladengeschäften des Einzelhandels rechtswidrig war. Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 16. November 2022 als unbegründet abgewiesen. Im Berufungsverfahren hat der Beklagte anerkannt, „dass die Untersagung der Öffnung des Ladengeschäfts des Klägers durch Nr. 5 der Allgemeinverfügung vom 16.03.2020 (…) rechtswidrig gewesen“ sei. Vor dem Landgericht München I hat er den dort geltend gemachten Anspruch des Klägers auf Schadensersatz für die Untersagung anerkannt; das Landgericht hat ihn durch Teil-Anerkenntnis- und Endurteil vom 18. September 2024 (15 O 18781/23) zur Zahlung von 2 960 € zuzüglich Zinsen verurteilt. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts nach Anhörung der Beteiligten durch Beschluss nach § 130a VwGO zurückgewiesen. Das nach Erledigung der angegriffenen Allgemeinverfügung erforderliche besondere Feststellungsinteresse sei entfallen und die Klage damit unzulässig geworden.

Die Revision gegen seine Entscheidung hat der Verwaltungsgerichtshof nicht zugelassen. Dagegen richtet sich die Beschwerde, mit der der Kläger die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache begehrt.

Die Beschwerde ist nicht begründet. Die Revision ist nicht gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Die Rechtssache hat nicht die mit der Beschwerde geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung.

Grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO kommt einer Rechtssache zu, wenn sie eine fallübergreifende, bisher höchstrichterlich nicht beantwortete Frage des revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 VwGO) aufwirft, die im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder einer Weiterentwicklung des Rechts revisionsgerichtlicher Klärung bedarf und die für die Entscheidung des Revisionsgerichts erheblich sein wird. Das ist in einer den Anforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO genügenden Weise darzulegen (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. September 2023 – 3 B 44.22 – DVBl 2024, 300 Rn. 40 m. w. N.).

Aus den vom Kläger als klärungsbedürftig bezeichneten Fragen und ihrer Erläuterung ergibt sich eine grundsätzliche Bedeutung in diesem Sinne nicht.

1. Die Frage 1, ob die angegriffene Betriebsschließung im Rahmen der Prüfung der Zulässigkeit der vorliegenden Fortsetzungsfeststellungsklage einen qualifizierten Grundrechtseingriff darstellt, ist auf die Umstände des vorliegenden Einzelfalls bezogen und damit einer fallübergreifenden Klärung nicht zugänglich. Soweit der Kläger in der Erläuterung allgemein fragt, unter welchen Voraussetzungen ein Eingriff in die Berufsfreiheit einen qualifizierten Grundrechtseingriff darstellt, ist nicht dargelegt, inwiefern diese Frage fallübergreifend zu beantworten sein sollte. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann ein solcher Eingriff – abgesehen von hier nicht einschlägigen Fallgruppen – nur im Rahmen einer Würdigung des Einzelfalls festgestellt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. April 2024 – 6 C 2.22 – BVerwGE 182, 214 Rn. 33 f.). Dass ein Eingriff in die Berufsfreiheit durch ein – wie hier – fast zweiwöchiges Verbot, ein Einzelhandelsgeschäft zu öffnen, jedenfalls ein Gewicht haben kann, das die nachträgliche Klärung der Rechtmäßigkeit der entsprechenden Verordnungsregelung im Normenkontrollverfahren rechtfertigt, ist im Übrigen in der Rechtsprechung des Senats geklärt (vgl. BVerwG, Urteile vom 18. April 2024 – 3 CN 7.22 – juris Rn. 9, vom 4. Juli 2024 – 3 CN 15.22 – juris Rn. 7 und vom 25. Juli 2024 – 3 CN 3.22 – BVerwGE 183, 119 Rn. 11). Für ein Öffnungsverbot durch Allgemeinverfügung kann nichts Anderes gelten.

2. Mit der Frage 2 möchte der Kläger geklärt wissen, ob ein für die Zulässigkeit einer Fortsetzungsfeststellungsklage erforderlicher qualifizierter Grundrechtseingriff dadurch zu einem einfachen Grundrechtseingriff herabgestuft werden kann, dass der Beklagte eine zivilrechtliche Klage auf Ersatz des durch den Eingriff entstandenen Schadens teilweise anerkennt. Die Frage ist unter der Bedingung gestellt, dass Frage 1 bejaht wird. Die Bedingung ist nicht eingetreten; Frage 1 bedarf – wie dargelegt – im Beschwerdeverfahren nicht der Beantwortung. Im Übrigen ist nicht ersichtlich, warum ein Anerkenntnis seitens des Beklagten, dass die angegriffene Allgemeinverfügung gegenüber dem Kläger rechtswidrig war und er ihm den entstandenen Schaden zu ersetzen hat, – unbeschadet der Frage, ob im Verwaltungsstreitverfahren gemäß § 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 307 ZPO ein Anerkenntnisurteil zu ergehen hat (vgl. VGH UA Rn. 13) – bei der Gewichtung des Grundrechtseingriffs im Rahmen des für eine Fortsetzungsfeststellungsklage erforderlichen Feststellungsinteresses nicht sollte berücksichtigt werden dürfen.

3. Mit Frage 3 möchte der Kläger geklärt wissen, ob ein besonderes Feststellungsinteresse besteht, wenn die Behörde keine Akte geführt, dem Kläger keine Akteneinsicht gewährt oder die Akte dem Gericht trotz Aufforderung nicht vorgelegt hat.

Die Frage bedarf nicht der Klärung in einem Revisionsverfahren. Inwiefern die Nichtführung von Akten oder deren Nichtvorlage nicht nur für die Beweiswürdigung von Bedeutung sein (vgl. VG UA S. 30 f.), sondern unabhängig von den Umständen des Falls und den in der Rechtsprechung anerkannten Fallgruppen (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. April 2024 – 6 C 2.22 – BVerwGE 182, 214 Rn. 16) stets ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit einer Allgemeinverfügung nach deren Erledigung begründen sollte, ist weder dargelegt noch ersichtlich.

4. Mit Frage 4 und ihren Unterfragen begehrt der Kläger die Klärung, ob ein Verstoß gegen das Willkürverbot nur rechtlich oder auch tatsächlich festgestellt werden kann, insbesondere dadurch, dass die Behörde keine Akte geführt, dem Kläger keine Akteneinsicht gewährt oder die Akte dem Gericht trotz Aufforderung nicht vorgelegt hat, oder durch den Beweis, dass das staatliche Handeln tatsächlich auf sachfremden Überlegungen beruhte.

Die Fragen bedürfen nicht der Klärung in einem Revisionsverfahren oder können nicht fallübergreifend beantwortet werden. Wenn der Betroffene ein am Maßstab einfachen Rechts so eklatant fehlerhaftes Vorgehen eines Hoheitsträgers geltend machen kann, dass objektive Willkür (Art. 3 Abs. 1 GG) naheliegt, muss eine nachträgliche gerichtliche Kontrolle eines bereits beendeten Eingriffs möglich sein; das ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. April 2024 – 6 C 2.22 – BVerwGE 182, 214 Rn. 33). Ob Willkür vor- oder naheliegt, hängt in tatsächlicher Hinsicht vom festgestellten oder geltend gemachten Lebenssachverhalt ab; ob ausgehend von diesem Lebenssachverhalt das Handeln der Behörde als willkürlich zu bewerten ist, ist eine Rechtsfrage. Das bedarf nicht der Klärung in einem Revisionsverfahren. Der Verwaltungsgerichtshof hat nichts Anderes angenommen. Er hat keine hinreichenden Anhaltspunkte für ein willkürliches Handeln des Beklagten bei Erlass der angegriffenen Allgemeinverfügung gesehen. Zur selben Zeit hätten auch in anderen Bundesländern identische oder zumindest vergleichbare Schließungen von Ladengeschäften des Einzelhandels gegolten. Der Vortrag des Klägers, die angegriffene Geschäftsschließung beruhe allein auf sachfremden Motiven des Ministerpräsidenten, sei nicht nachvollziehbar (VGH UA Rn. 12). Welche Anknüpfungstatsachen vorliegen müssen, um ein objektiv willkürliches Vorgehen eines Hoheitsträgers geltend machen zu können, hängt von den Umständen des Einzelfalls ab. Das gilt auch für die Frage, ob das Nichtführen einer die Vorbereitung und den Erlass einer Allgemeinverfügung dokumentierenden Akte oder deren Nichtvorlage hierfür ausreicht. Das ist jedenfalls dann nicht der Fall, wenn die Allgemeinverfügung eine Begründung hat und Umstände vorliegen – wie hier die Infektionslage bei Erlass der Allgemeinverfügung und das zeitgleiche Ergreifen von Infektionsschutzmaßnahmen in anderen Bundesländern -, die das Handeln der Behörde nachvollziehbar machen. Andere Anknüpfungstatsachen für ein willkürliches Handeln des Beklagten zeigt der Kläger mit der Beschwerde nicht auf und dementsprechend auch nicht, dass die Tatsachen bewiesen oder unter Beweis gestellt wurden.

5. Mit Frage 5 und ihren Unterfragen möchte der Kläger geklärt wissen, ob das Gericht für die Zulässigkeit der Feststellungsklage die vom Kläger behaupteten Tatsachen, die einen Verstoß gegen das Willkürverbot begründen und damit auch für die Begründetheit der Klage relevant sind, als wahr unterstellen muss, insbesondere ob dies geboten ist, wenn die Behörde keine Akte geführt, dem Kläger keine Akteneinsicht gewährt oder die Akte dem Gericht trotz Aufforderung nicht vorgelegt hat.

Die Frage wäre in einem Revisionsverfahren nicht entscheidungserheblich. Der Kläger zeigt nicht auf, welche Anknüpfungstatsachen für ein willkürliches Handeln des Beklagten bei Erlass der Allgemeinverfügung der Verwaltungsgerichtshof als wahr hätte unterstellen sollen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 47 Abs. 1 und 3 i. V. m. § 52 Abs. 1 GKG.