Postrechtliche Genehmigung der Entgelte für Universaldienstleistungen (Urteil des BVerwG 6. Senat)

Der Kläger ist ein eingetragener Verein, in dem sich Paket- und Expressdienstleistungsunternehmen zusammengeschlossen haben. Die beigeladene Deutsche Post AG hält auf dem deutschen Markt für Briefdienstleistungen einen Umsatzanteil von mehr als 80 Prozent. Sie war gemäß § 52 PostG bis zum Auslaufen der gesetzlichen Exklusivlizenz aus § 51 PostG am 31. Dezember 2007 zur Erbringung von Universaldienstleistungen im Sinne des § 11 PostG und der auf Grund von § 11 Abs. 2 PostG erlassenen Post-Universaldienstleistungsverordnung (PUDLV) vom 15. Dezember 1999 (BGBl. I S. 2418), zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes vom 7. Juli 2005 (BGBl. I S. 1970), verpflichtet. Sie zeigte in der Folgezeit nicht nach § 56 PostG an, dass sie eine Einschränkung dieser Dienstleistung beabsichtige. Die für die Beklagte handelnde Bundesnetzagentur erteilte der Beigeladenen auf der Grundlage von §§ 19 ff. PostG fortlaufend Genehmigungen für nach Maßgabe des § 5 PostG lizenzpflichtige Postdienstleistungen. Die Beteiligten streiten – noch – um die Verpflichtung der Beklagten, der Beigeladenen auf Antrag des Klägers eine Entgeltgenehmigung für das Verhältnis zwischen der Beigeladenen und dem Kläger in den Jahren 2019 bis 2021 zu erteilen.

Die Bundesnetzagentur legte mit Beschluss vom 3. Juni 2019 die ab dem 1. Januar 2019 geltenden Maßgrößen für die im Price-Cap-Verfahren zu genehmigenden Entgelte der Beigeladenen fest. Bei der Bestimmung der Produktivitätsfortschrittsrate setzte sie einen Gewinnzuschlag an, den sie nach Maßgabe von § 3 Abs. 2 Satz 2 der Post-Entgeltregulierungsverordnung (PEntgV) vom 22. November 1999 (BGBl. I S. 2386) in der Fassung vom 14. März 2019 (BGBl. I S. 338) – PEntgV 2019 – unter Heranziehung der Gewinnmargen von mit der Beigeladenen in struktureller Hinsicht vergleichbaren Unternehmen mit einer Tätigkeit in anderen europäischen Ländern auf den mit dem lizenzierten Bereich vergleichbaren Märkten ermittelt hatte. Außerdem wurden sog. neutrale Aufwendungen der Beigeladenen dem Price-Cap-Bereich nicht nur nach dem Prinzip der Verursachung, sondern auch nach dem der Tragfähigkeit zugeordnet.

Unter dem 3. Juni 2019, dem Tag des Ergehens des Maßgrößenbeschlusses, beantragte die Beigeladene die Genehmigung der von ihr nach den Vorgaben des Beschlusses bestimmten Entgelte für lizenzpflichtige Postdienstleistungen, unter anderem in Höhe von 0,80 € für einen Standardbrief, von 0,95 € für einen Kompaktbrief, von 1,55 € für einen Großbrief und von 2,70 € für einen Maxibrief (jeweils national). Bei diesen Briefsendungen im Sinne des § 4 Nr. 2 PostG handelte es sich um Universaldienstleistungen nach § 1 Abs. 1 Nr. 1 PUDLV. Mit Beschluss vom 19. Juni 2019 ordnete die Bundesnetzagentur die Geltung der beantragten Entgelte bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache einstweilen an. Mit Beschluss vom 12. Dezember 2019 genehmigte die Behörde die Entgelte in der genannten Höhe mit einer Geltungsdauer bis zum 31. Dezember 2021 endgültig.

Der Kläger hat die Entgeltgenehmigung vom 12. Dezember 2019 mit seiner am 15. Januar 2020 erhobenen Klage angefochten.

Kurze Zeit nach der Klageerhebung hat der erkennende Senat mit Urteil vom 27. Mai 2020 – 6 C 1.19 – (BVerwGE 168, 178) den Beschluss der Bundesnetzagentur vom 4. Dezember 2015 über die Genehmigung der Entgelte der Beigeladenen für lizenzpflichtige Postdienstleistungen im Zeitraum von 2016 bis 2018 – das heißt, die Entgeltgenehmigung für die Periode, die der hier streitigen voranging – in Bezug auf die von dem Kläger angegriffene Genehmigung des Entgelts für Standardbriefe in Höhe von 0,70 € im Verhältnis zwischen dem Kläger und der Beigeladenen aufgehoben. Nach der Senatsrechtsprechung könne der Kläger als ein die genannte Dienstleistung in Anspruch nehmender Kunde der Beigeladenen die Genehmigung des entsprechenden Entgelts mit Wirkung inter partes anfechten. Die Genehmigung greife wegen der ihr nach § 23 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 PostG zukommenden privatrechtsgestaltenden Wirkung in die nach Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 19 Abs. 3 GG geschützte Vertragsfreiheit des Klägers ein. In der Sache hat der Senat beanstandet, dass die Bundesnetzagentur in dem der Entgeltgenehmigung zu Grunde liegenden und inzident mit zu überprüfenden damaligen Maßgrößenbeschluss den zu erwartenden Gewinn der Beigeladenen nach der bereits in § 3 Abs. 2 Satz 2 der Post-Entgeltregulierungsverordnung in der seinerzeit maßgeblichen Fassung vom 29. Mai 2015 (BGBl. I S. 892) – PEntgV 2015 – enthaltenen Vorgabe auf Grund der Gewinnmargen vergleichbarer europäischer Postunternehmen ermittelt hatte. Die darin liegende Veränderung des auf einen Gewinnzuschlag in Gestalt der zu erwartenden Kapitalrendite des regulierten Unternehmens abstellenden Effizienzkostenmaßstabs nach § 20 Abs. 1 PostG a. F. sei nicht von einer Verordnungsermächtigung des Postgesetzes gedeckt gewesen. Der Senat hat ergänzend darauf hingewiesen, dass nach der seinerzeitigen Fassung des Postgesetzes eine auf das Tragfähigkeitsprinzip gestützte Einbeziehung von Kosten in den Price-Cap-Bereich, die diesem Bereich nicht verursachungsgerecht zugeordnet werden könnten, unzulässig gewesen sein dürfe.

Der Gesetzgeber hat auf das Urteil des Senats vom 27. Mai 2020 reagiert, indem er durch Gesetz vom 9. März 2021 (BGBl. I S. 324), in Kraft getreten am 18. März 2021, die bis dahin im untergesetzlichen Verordnungsrecht – zuletzt in § 3 Abs. 2 PEntgV 2019 – vorgesehene Bestimmung des Gewinnzuschlags anhand eines europäischen Gewinnmargenvergleichs auf der Ebene des formellen Gesetzes in § 20 Abs. 2 Satz 2 und 3 PostG n. F. festgeschrieben hat. Er hat darüber hinaus die Voraussetzungen für die Zuordnung von Kosten nach dem Tragfähigkeitsprinzip in § 20 Abs. 3 Satz 5 bis 7 PostG n. F. geregelt.

Die Bundesnetzagentur hat in Reaktion auf das Urteil des Senats vom 27. Mai 2020 ein Verwaltungsverfahren zur Rücknahme der Entgeltgenehmigung vom 12. Dezember 2019 nach § 48 Abs. 1 VwVfG mit Wirkung erga omnes eingeleitet, weil sie diese nicht anders als die Vorgängergenehmigung vom 4. Dezember 2015 durch die Beanstandungen des Senats betroffen gesehen hat. Unter dem 14. April 2021 hat die Behörde in Ausübung ihres Rücknahmeermessens die Einstellung des Verfahrens verfügt. Sie hat unter anderem darauf verwiesen, dass einer neuen Genehmigung, die der Beigeladenen nach einer Aufhebung des Beschlusses vom 12. Dezember 2019 für dessen Restlaufzeit erteilt werden müsste, unter Berücksichtigung der durch das Gesetz vom 9. März 2021 geänderten Bestimmungen des Postgesetzes nahezu unveränderte Maßgrößen zu Grunde zu legen wären.

Unabhängig von der seitens der Bundesnetzagentur von Amts wegen durchgeführten Prüfung eines Ersatzes der Entgeltgenehmigung vom 12. Dezember 2019 hat der Kläger mit Schriftsatz vom 21. August 2020 gegenüber der Behörde beantragt, die Genehmigung aufzuheben und den ihr zu Grunde liegenden Entgeltgenehmigungsantrag der Beigeladenen unter Berücksichtigung des Urteils des Senats vom 27. Mai 2020 mit wirtschaftlicher Wirkung zum 1. Januar 2019 neu zu bescheiden. Soweit die Entgeltgenehmigung wegen ihrer privatrechtsgestaltenden Wirkung den Kläger als Kunden der Beigeladenen selbst in seiner Vertragsfreiheit betreffe, habe er ein subjektives Recht auf deren Aufhebung. Allerdings würden auch Millionen anderer Kunden der Beigeladenen, die auf Grund der rechtswidrigen Entgeltgenehmigung überhöhte Entgelte zahlen müssten, in ihrer Vertragsfreiheit verletzt. Die Bundesnetzagentur könne daher ihrer Amtspflicht zu rechtmäßigem Verwaltungshandeln nur durch eine Rücknahme der Entgeltgenehmigung mit Wirkung erga omnes und anschließender Erteilung einer rechtmäßigen Genehmigung gerecht werden. Der der Entgeltgenehmigung zu Grunde liegende Maßgrößenbeschluss vom 3. Juni 2019 sei in dem erforderlichen Umfang zu ändern.

Mit Bescheid vom 26. November 2020 lehnte die Bundesnetzagentur den Aufhebungs- und Neubescheidungsantrag des Klägers ab. Dem Rechtsschutzbedürfnis des Klägers werde in Gestalt der Klage, die er gegen die Entgeltgenehmigung vom 12. Dezember 2019 erhoben habe, hinreichend Rechnung getragen. Im Falle seines Obsiegens in diesem Verfahren stehe dem Kläger sekundärer Rechtsschutz nach dem Recht der ungerechtfertigten Bereicherung gegenüber der Beigeladenen in Bezug auf von ihm entrichtete Entgelte zu. Dadurch, dass der Kläger die der Beigeladenen genehmigten Entgelte zunächst weiter entrichten müsse, werde er nicht in seiner wirtschaftlichen Existenz gefährdet. Der Kläger verfolge überdies mit seinem Antrag erkennbar nicht das Ziel, eigene monetäre Ansprüche zu sichern. Er erstrebe vielmehr eine Neubescheidung der der Price-Cap-Regelung unterliegenden Entgelte gegenüber allen Kunden der Beigeladenen. Ein entsprechender Anspruch stehe dem Kläger nicht zu.

Der Kläger hat in dem hiesigen Klageverfahren schließlich unter Beschränkung auf das Verhältnis zwischen den Beteiligten sowie auf die Entgelte für die von ihm in Anspruch genommenen Postdienstleistungen in Gestalt von Standardbriefen, Kompaktbriefen, Großbriefen und Maxibriefen (jeweils national) beantragt, die Entgeltgenehmigung vom 12. Dezember 2019, die Verfügung der Bundesnetzagentur vom 14. April 2021 und den Bescheid der Behörde vom 26. November 2020 aufzuheben sowie die Beklagte zur Neubescheidung des der Entgeltgenehmigung zu Grunde liegenden Antrags der Beigeladenen, hilfsweise zu einer an die Beigeladene gerichteten Aufforderung zur Stellung eines neuen Entgeltgenehmigungsantrags zu verpflichten. Er hat weiter hilfsweise die Feststellung begehrt, dass die Weigerung der Beklagten, die genannte Neubescheidung bzw. Aufforderung vorzunehmen, rechtswidrig gewesen sei.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage insoweit stattgegeben, als es die Entgeltgenehmigung vom 12. Dezember 2019 in Bezug auf die vier genannten Entgelte im Verhältnis zwischen den Beteiligten aufgehoben hat. Das Verwaltungsgericht hat sich hierfür auf die in dem Urteil des Senats vom 27. Mai 2020 enthaltenen Maßgaben gestützt. Die diesem Urteil Rechnung tragende Änderung des Postgesetzes durch das Gesetz vom 9. März 2021 könne im vorliegenden Fall noch keine Anwendung finden.

Im Übrigen hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Sie sei insoweit insgesamt unzulässig. Die Verfügung der Bundesnetzagentur vom 14. April 2021 könne der Kläger mangels eines dafür bestehenden Rechtsschutzbedürfnisses nicht angreifen. Für das Begehren, die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides der Bundesnetzagentur vom 26. November 2020 zur Neubescheidung des vormaligen Entgeltgenehmigungsantrags der Beigeladenen für das Verhältnis zwischen den Beteiligten zu verpflichten, fehle dem Kläger die nach § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Klagebefugnis. Er habe als Kunde der Beigeladenen keinen Anspruch auf Durchführung eines Verfahrens zur Genehmigung von deren Entgelten. Ein solcher Anspruch ergebe sich weder aus der die Universaldienstleistungen der Beigeladenen betreffenden Regelung in § 3 der Postdienstleistungsverordnung (PDLV) vom 21. August 2001 (BGBl. I S. 2178), zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes vom 9. März 2021 (BGBl. I S. 324) i. V. m. § 56 PostG noch aus §§ 19 ff. PostG oder aus verfassungsrechtlichen Gewährleistungen. Im Rahmen des Universaldienstes bestehe ein Anspruch der Kunden auf Leistungserbringung, nicht aber auf Entgeltgenehmigung. Die Unzulässigkeit des hilfsweise gestellten Antrags auf Verpflichtung der Beklagten, die Beigeladene zur Stellung eines neuen Entgeltgenehmigungsantrags aufzufordern, folge schon aus dem Umstand, dass der Kläger im Verwaltungsverfahren keinen derartigen Antrag gestellt habe. Zudem sei auch insoweit eine Klagebefugnis des Klägers nicht ersichtlich. Überhaupt gebe es im Postgesetz keine rechtliche Grundlage für eine derartige von der Bundesnetzagentur auszusprechende Aufforderung. Die hilfsweise gestellten Fortsetzungsfeststellungsanträge seien ebenso wie die Anträge, an deren Stelle sie treten sollten, unzulässig.

Der Kläger begehrt mit der von dem Verwaltungsgericht zugelassenen und mit Zustimmung der Beklagten eingelegten Sprungrevision nunmehr noch, die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides der Bundesnetzagentur vom 26. November 2020 zur Neubescheidung des der Entgeltgenehmigung vom 12. Dezember 2019 zu Grunde liegenden Antrags der Beigeladenen im Verhältnis zwischen den Beteiligten hinsichtlich der vier genannten Entgelte mit wirtschaftlicher Wirkung zum 1. Januar 2019 unter Berücksichtigung des Senatsurteils vom 27. Mai 2020 zu verpflichten (Revisionsantrag zu 1.1). Hilfsweise beantragt er die Verpflichtung der Beklagten, die Beigeladene zur Stellung eines entsprechenden Entgeltgenehmigungsantrags binnen festzusetzender Frist aufzufordern (Revisionsantrag zu 1.2). Weiter hilfsweise begehrt er die Feststellung, dass die Weigerung der Beklagten, den beiden genannten Begehren nachzukommen, rechtswidrig war (Revisionsanträge zu 2.1 und 2.2).

Der Kläger trägt zur Begründung des Revisionsantrags zu 1.1 vor, er sei entgegen der Einschätzung des Verwaltungsgerichts für die auf eine Verpflichtung der Beklagten zur Neubescheidung des vormaligen Entgeltgenehmigungsantrags der Beigeladenen gerichteten Klage befugt. Er könne, sofern er eine von der Beigeladenen als Universaldienstleister zu erbringende Beförderungsleistung benötige, auf Grund des in § 3 PDLV geregelten Kontrahierungszwangs beanspruchen, dass die Beigeladene diese Leistung auf Grund eines mit ihm zu schließenden Vertrags zu den nach § 4 Abs. 1 PDLV veröffentlichten Konditionen erbringe. Wegen der gemäß § 23 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 PostG gegebenen privatrechtsgestaltenden Wirkung einer nach § 19 PostG zu erteilenden Entgeltgenehmigung und der in § 23 Abs. 2 Satz 2 PostG angeordneten Unwirksamkeit eines Beförderungsvertrags beim Fehlen eines genehmigten Entgelts setze sein Universaldienstleistungsanspruch voraus, dass er als (potentieller) Kunde der Beigeladenen die Erteilung einer Genehmigung der Entgelte für die im Universaldienst zu erbringenden Beförderungsleistungen der Beigeladenen durchsetzen könne, nachdem die Entgeltgenehmigung vom 12. Dezember 2019 in dem Verhältnis zwischen ihm und der Beigeladenen aufgehoben worden sei. Der Genehmigungsanspruch ergebe sich aus § 19 PostG. Die drittschützende Wirkung der Norm folge aus dem Zusammenspiel mit § 3 PDLV und § 23 PostG. Dies werde bereits anhand des Wortlauts der genannten Vorschriften deutlich.

Ferner bedinge die subjektiv-rechtliche Dimension des entgeltlichen Universaldienstleistungsanspruchs in gesetzessystematischer Hinsicht notwendigerweise eine subjektiv-rechtliche Dimension auch des Entgeltgenehmigungstatbestands aus § 19 PostG. Nach § 23 Abs. 2 Satz 2 PostG seien alle Beförderungsverträge von Kunden, in deren Verhältnis zur Beigeladenen es an einer Entgeltgenehmigung fehle, unwirksam. Der Universaldienstleistungsanspruch bliebe imperfekt, wenn die Kunden nicht auch die Genehmigung der Beförderungsentgelte und damit die Wirksamkeit der Beförderungsverträge erreichen könnten. Für eine teleologische Reduktion des § 23 Abs. 2 Satz 2 PostG in dem Sinne, dass die mit der Beigeladenen geschlossenen Beförderungsverträge der Universaldienstkunden bei Fehlen einer Entgeltgenehmigung nicht insgesamt, sondern nur in Bezug auf die Entgeltabrede (schwebend) unwirksam seien, sei kein Raum. Noch weniger tragfähig, weil dem Wortlaut des § 1 PDLV widersprechend, sei die Annahme, dass es jenseits eines Vertragsverhältnisses mit der Beigeladenen einen Anspruch auf Erbringung von Universaldienstleistungen direkt aus § 3 PDLV gebe. Im Übrigen liefe auch die Transparenzvorgabe des § 4 Abs. 1 PDLV leer, wenn den Universaldienstkunden nicht bereits bei der Geltendmachung ihres Beförderungsanspruchs bekannt sei, welches Entgelt sie für die jeweilige Universaldienstleistung zu zahlen hätten.

Sinn und Zweck der die ex ante-Entgeltregulierung und den Universaldienst regelnden postrechtlichen Vorschriften sprächen ebenfalls dafür, dass die Kunden der Beigeladenen die Erteilung einer Entgeltgenehmigung an die Beigeladene erstreiten können müssten. Die genannten Vorschriften wären ansonsten nicht operabel.

Schließlich führe, worauf bereits die Normsetzungsmaterialien des § 19 PostG und des § 3 PDLV hindeuteten, auch eine an dem Infrastrukturauftrag des Bundes aus Art. 87f GG, der Garantie effektiven Rechtsschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG und der Gewährleistung der Vertragsfreiheit in Art. 2 Abs. 1 GG ausgerichtete verfassungskonforme Auslegung der Normen zu der Annahme, dass es stets eine Genehmigung für genehmigungsbedürftige Entgelte geben müsse und mithin im Zweifel die Universaldienstkunden eine Genehmigung der Entgelte der Beigeladenen erstreiten können müssten, um die Unwirksamkeit ihrer Beförderungsverträge zu verhindern. Anderenfalls ergebe sich ein nicht hinnehmbares Schutzdefizit.

Die Klage sei mit dem Revisionsantrag zu 1.1 auch begründet. Die Entgeltgenehmigung vom 12. Dezember 2019 sei im Verhältnis der Beigeladenen zum Kläger rechtskräftig aufgehoben. Damit sei in diesem Verhältnis der ursprüngliche Entgeltgenehmigungsantrag der Beigeladenen wiederaufgelebt. Der Anspruch des Klägers auf Bescheidung dieses Antrags ergebe sich aus den Darlegungen zu dessen Klagebefugnis. Für die Bescheidung seien die durch Gesetz vom 9. März 2021 geänderten Bestimmungen des Postgesetzes nicht bzw. jedenfalls nicht rückwirkend auf die Zeit vor ihrem Inkrafttreten am 18. März 2021 anwendbar.

Die Klage müsse in jedem Fall mit dem hilfsweise gestellten Revisionsantrag zu 1.2 Erfolg haben. Die Zulässigkeit der Klage scheitere insoweit nicht an dem Erfordernis der behördlichen Vorbefassung. In dem von dem Kläger im Verwaltungsverfahren gestellten Antrag, den der Entgeltgenehmigung vom 12. Dezember 2019 zu Grunde liegenden Antrag der Beigeladenen neu zu bescheiden, sei das Begehren, die Beigeladene zur Stellung eines neuen Entgeltgenehmigungsantrags aufzufordern, als Minus enthalten gewesen. Zudem hätte eine ausdrückliche Antragstellung nichts bewirkt. Die Klagebefugnis des Klägers sowie sein der Verpflichtung der Beigeladenen entsprechender Bescheidungsanspruch in der Sache ergäben sich aus den Darlegungen zum Hauptantrag. Die Befugnis der Bundesnetzagentur, die Beigeladene in Gestalt eines verpflichtenden Bescheides zur Antragstellung aufzufordern, folge aus § 44 Satz 2 PostG i. V. m. § 71 TKG 1996.

Nach der Einschätzung des Klägers haben sich der Revisionsantrag zu 1.1 und der hilfsweise angebrachte Revisionsantrag zu 1.2 nicht erledigt. Für den Fall, dass der Senat dieser Einschätzung nicht zu folgen vermöge, würden in Gestalt der Revisionsanträge zu 2.1 und 2.2 Fortsetzungsfeststellungsanträge als weitere Hilfsanträge gestellt.

Die Beklagte und die Beigeladene verteidigen das vorinstanzliche Urteil und beantragen die Zurückweisung der Sprungrevision des Klägers.

Die zulässige Sprungrevision des Klägers ist sowohl mit dem als Hauptantrag verfolgten Revisionsantrag zu 1.1 (1.) als auch mit dem hilfsweise gestellten Revisionsantrag zu 1.2 (2.) unbegründet. Über die weiter hilfsweise als Revisionsanträge zu 2.1 und 2.2 angebrachten Fortsetzungsfeststellungsanträge muss der Senat mangels Erledigung der zuvor genannten Anträge nicht entscheiden (3.). Die Sprungrevision ist insgesamt nach § 144 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.

1. Die Klage ist mit dem Revisionsantrag zu 1.1, der als Hauptantrag auf die Verpflichtung der Beklagten gerichtet ist, den der Entgeltgenehmigung vom 12. Dezember 2019 zu Grunde liegenden Antrag der Beigeladenen im Verhältnis der Beteiligten mit der Beschränkung auf die Entgelte für Standardbriefe, Kompaktbriefe, Großbriefe und Maxibriefe (jeweils national) neu zu bescheiden, zwar statthaft (a.), jedoch – wie das Verwaltungsgericht zutreffend entschieden hat – mangels der nach § 42 Abs. 2 VwGO erforderlichen Klagebefugnis des Klägers unzulässig (b.).

a. Der Umstand, dass postrechtliche Entgelte im Price-Cap-Verfahren nach § 21 Abs. 1 Nr. 2 PostG auf der Grundlage von Maßgrößen genehmigt werden, die die Bundesnetzagentur für die durchschnittlichen Änderungsraten der Entgelte mehrerer in einem Korb zusammengefasster Dienstleistungen ermittelt hat, steht der Statthaftigkeit einer auf die Genehmigung einzelner Entgelte gerichteten Verpflichtungs- bzw. Bescheidungsklage nicht entgegen. Nach der Rechtsprechung des Senats handelt es sich bei den Genehmigungen der einzelnen Entgelte für die in einem Korb enthaltenen Postdienstleistungen um jeweils eigenständig anfechtbare Regelungen, weil eine jede Leistung durch das für sie erhobene Entgelt gekennzeichnet und von anderen Leistungsangeboten abgegrenzt wird (BVerwG, Urteil vom 27. Mai 2020 – 6 C 1.19 – BVerwGE 168, 178 Rn. 17 ff.). Die für die prozessuale Situation der Anfechtungsklage zu Grunde gelegte Annahme der Teilbarkeit einer im Price-Cap-Verfahren ergangenen postrechtlichen Entgeltgenehmigung hinsichtlich der genehmigten Einzelentgelte gilt gleichermaßen für diejenige der Verpflichtungs- bzw. Bescheidungsklage. Denn die Struktur einer regulierungsrechtlichen Entgeltgenehmigung ist unabhängig davon zu beurteilen, ob sie als Verwaltungsakt angegriffen oder ihr Erlass als solcher erstrebt wird (so für das Telekommunikationsrecht: BVerwG, Urteil vom 29. März 2017 – 6 C 1.16 – BVerwGE 158, 301 Rn. 15; vgl. zur Statthaftigkeit einer auf einzelne Entgelte einer eisenbahnrechtlichen Entgeltgenehmigung beschränkten Verpflichtungsklage: BVerwG, Urteil vom 12. Oktober 2022 – 6 C 10.20 – BVerwGE 176, 342 Rn. 26 ff.).

b. Der Kläger ist für das mit dem Revisionsantrag zu 1.1 verfolgte Begehren nicht im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Es kann offenbleiben, ob die erforderliche Klagebefugnis bereits deshalb fehlt, weil in tatsächlicher Hinsicht kein der Entgeltgenehmigung vom 12. Dezember 2019 zu Grunde liegender Entgeltgenehmigungsantrag der Beigeladenen existiert, der dem Begehren des Klägers entsprechend unter Beschränkung auf das Verhältnis zwischen ihm und der Beigeladenen – neu – beschieden werden könnte (aa.). Jedenfalls hat der Kläger einen Anspruch auf Durchführung eines Verfahrens zur Genehmigung von Entgelten der Beigeladenen weder aus § 3 PDLV und §§ 19 ff. PostG noch aus unionsrechtlichen oder verfassungsrechtlichen Vorgaben (bb.).

aa. Die Beigeladene hat mit Datum vom 3. Juni 2019 bei der Bundesnetzagentur beantragt, ihr auf der Grundlage des von der Behörde am gleichen Tag erlassenen Maßgrößenbeschlusses die in einer dem Antrag beigefügten Anlage aufgeführten Entgelte – darunter die hier in Streit stehenden – zu genehmigen. Dieser Antrag war auf eine Entgeltgenehmigung mit einer Wirkung erga omnes gerichtet. Es entspricht dem Wesen der regulierungsrechtlichen ex ante-Entgeltkontrolle und der privatrechtsgestaltenden Wirkung einer in deren Rahmen erteilten Entgeltgenehmigung, dass das regulierte Unternehmen im Ansatz nur einheitliche, nicht aber im Hinblick auf einzelne Rechtsverhältnisse differenzierte Entgelte zur Genehmigung stellen kann und der Bestand der solche einheitlichen Entgelte festlegenden Genehmigung gegen einseitige Einflussnahmen seitens des regulierten Unternehmens – etwa in Gestalt der Herbeiführung einer Erledigung durch die Rücknahme des Entgeltgenehmigungsantrags – gesichert ist (vgl. für das Telekommunikationsrecht: BVerwG, Urteile vom 9. Mai 2012 – 6 C 3.11 – BVerwGE 143, 87 Rn. 16, 23 und vom 17. August 2016 – 6 C 50.15 – BVerwGE 156, 75 Rn. 10). Das Postrecht bestimmt in der erstgenannten Hinsicht ausdrücklich, dass genehmigungsbedürftige Entgelte einzelnen Nachfragern keine Vorteile gegenüber anderen Nachfragern gleichartiger Postdienstleistungen einräumen dürfen, es sei denn, dass hierfür – so der hier bei der Antragstellung durch die Beigeladene anwendbare § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 PostG a. F. – eine rechtliche Verpflichtung oder ein sonstiger sachlich gerechtfertigter Grund bzw. – so § 20 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 PostG in der seit dem 18. März 2021 geltenden Fassung – eine sachliche Rechtfertigung nachgewiesen wird. Ist offenkundig, dass die zur Genehmigung gestellten Entgelte diesen Anforderungen nicht entsprechen, ist die Genehmigung nach § 21 Abs. 3 Satz 2 PostG zu versagen.

Zu einer nach § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 PostG a. F. bzw. § 20 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 PostG n. F. gerechtfertigten Entgeltgenehmigung mit einer Wirkung lediglich inter partes kann es vor allem dann kommen, wenn eine Entgeltgenehmigung – wie im vorliegenden Fall – durch eine gerichtliche Entscheidung mit Blick auf § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO nur im Verhältnis zwischen dem regulierten Unternehmen und einem einzelnen Vertragspartner aufgehoben worden, im Übrigen aber bestandskräftig geworden ist. Dem Kläger ist einzuräumen, dass es konstruktiv möglich ist, in einer solchen Konstellation in dem ursprünglich auf die Erteilung einer Entgeltgenehmigung mit Wirkung erga omnes gerichteten Antrag des regulierten Unternehmens einen auf eine Genehmigung mit Wirkung inter partes – das heißt auf das Verhältnis zwischen der Beigeladenen und dem erfolgreichen Kläger gegen die erga omnes erteilte Entgeltgenehmigung – abzielenden Antrag enthalten zu sehen. Dieser könnte nunmehr auch wieder einem – gegebenenfalls zur Herstellung der Bescheidungsfähigkeit erforderlichen – korrigierenden Zugriff durch das regulierte Unternehmen offenstehen. Dementsprechend wäre in dieser Fallgestaltung die Stellung eines genuin das Verhältnis inter partes ansprechenden neuen Entgeltgenehmigungsantrags nicht zwingend notwendig und damit auch im vorliegenden Fall ein Substrat für das von dem Kläger allein mit Blick auf das Verhältnis zwischen ihm und der Beigeladenen verfolgte Neubescheidungsbegehren gegeben. Ob einem derartigen Verständnis die genannte Rechtsprechung des Senats entgegensteht, die die Unzulässigkeit von Differenzierungen in dem ursprünglich gestellten Entgeltantrag sowie dessen Beständigkeit betont, bedarf in Anbetracht der im Folgenden darzulegenden Erwägungen keiner abschließenden Entscheidung.

bb. Die Klagebefugnis des Klägers für die begehrte Verpflichtung der Beklagten zur Neubescheidung des ursprünglichen Entgeltgenehmigungsantrags der Beigeladenen – nunmehr mit Wirkung inter partes – fehlt jedenfalls deshalb, weil eine Rechtsgrundlage, aus der sich ein entsprechender Anspruch des Klägers ergeben könnte, nicht ersichtlich ist.

Nach der Rechtsprechung des Senats findet im Rahmen der ex ante-Entgeltregulierung im Postrecht der Rechtsschutz für die Kunden des regulierten Unternehmens nach den aus der Rechtsprechung zum Telekommunikationsrecht übernommenen Grundsätzen und damit in Gestalt der Anfechtung der dem regulierten Unternehmen erteilten Entgeltgenehmigung statt (aaa.). Der Versuch des Klägers, daneben – vor allem unter Verweis auf die besondere Struktur des Universaldienstes – einen Anspruch der einzelnen Kunden auf Erteilung einer Entgeltgenehmigung an das regulierte Unternehmen und damit auch die Befugnis für die Erhebung einer entsprechenden Verpflichtungs- bzw. Bescheidungsklage zu konstruieren (bbb.), geht fehl (ccc.).

aaa. Eine dem regulierten Unternehmen erteilte Entgeltgenehmigung greift wegen der privatrechtsgestaltenden Wirkung, die ihr gemäß § 23 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 PostG in Bezug auf die über die Erbringung von entgeltregulierten Postdienstleistungen geschlossenen Verträge zukommt, in die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Vertragsfreiheit nicht nur des regulierten Unternehmens, sondern auch seiner Kunden als seinen Vertragspartnern ein. Auf Grund des deshalb durch Art. 2 Abs. 1 GG vermittelten Drittschutzes können die mit dem entgeltregulierten Unternehmen vertraglich verbundenen Kunden mit einer Anfechtungsklage die Aufhebung der dem regulierten Unternehmen erteilten Entgeltgenehmigung – gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO mit Wirkung inter partes – erreichen, wenn die Entgeltgenehmigung gegen die einfachgesetzlichen Vorschriften zur Regelung der Entgelthöhe verstößt (BVerwG, Urteile vom 5. August 2015 – 6 C 8.14 – BVerwGE 152, 355 Rn. 12 ff., 20 ff. und vom 27. Mai 2020 – 6 C 1.19 – BVerwGE 168, 178 Rn. 21 ff.). Diese Grundsätze hat der Senat ursprünglich für die ex ante-Entgeltregulierung im Telekommunikationsrecht entwickelt, die dort auf der Vorleistungsebene stattfindet (vgl. etwa: BVerwG, Urteile vom 25. November 2009 – 6 C 34.08 – Buchholz 442.066 § 31 TKG Nr. 1 Rn. 13, 30, vom 25. Februar 2015 – 6 C 37.13 – BVerwGE 151, 268 Rn. 18, 53 und vom 1. April 2015 – 6 C 38.13 – Buchholz 442.066 § 35 TKG Nr. 10 Rn. 18, 52; zur Aufhebung inter partes: BVerwG, Urteil vom 25. September 2013 – 6 C 13.12 – BVerwGE 148, 48 Rn. 64 ff.), und sodann auf das Postrecht mit der hier auf der Endkundenebene verorteten Entgeltregulierung übertragen.

Ebenfalls auf das Postrecht zu übertragen ist die in der Senatsrechtsprechung zum Telekommunikationsrecht enthaltene Vorgabe, dass neben der Befugnis eines Dritten zur Anfechtung einer dem regulierten Unternehmen erteilten Entgeltgenehmigung kein Raum für die Annahme einer Klagebefugnis besteht, die sich auf das Begehren des Dritten bezieht, die Beklagte zu verpflichten, den Entgeltgenehmigungsantrag des regulierten Unternehmens überhaupt bzw. in einer bestimmten Weise zu bescheiden (BVerwG, Urteil vom 25. Februar 2015 – 6 C 37.13 – BVerwGE 151, 268 Rn. 14, vom 1. April 2015 – 6 C 38.13 – Buchholz 442.066 § 35 TKG Nr. 10 Rn. 14 und vom 16. Dezember 2015 – 6 C 27.14 – Buchholz 442.066 § 33 TKG Nr. 4 Rn. 16). Die dieser Rechtsprechung zu Grunde liegende Maßgabe, dass Ausgangspunkt der ex ante-Entgeltregulierung nicht der Wunsch eines Dritten, sondern grundsätzlich der Entgeltgenehmigungsantrag des regulierten Unternehmens sein muss, weil diesem so weit wie möglich der Einfluss auf die Entscheidung über die Höhe des genehmigten Entgelts erhalten und zudem die Identität des dem Entgeltgenehmigungsantrag zu Grunde liegenden Leistungsbegriffs gewahrt werden soll (BVerwG, Urteile vom 24. Juni 2009 – 6 C 19.08 – Buchholz 442.066 § 35 TKG Nr. 3 Rn. 14 f.), bezieht sich nicht auf eine Besonderheit des Telekommunikationsrechts. Sie gilt vielmehr vorbehaltlich einer abweichenden gesetzlichen Regelung auch in anderen Bereichen der ex ante-Entgeltregulierung (vgl. für das Eisenbahnrecht: BVerwG, Urteil vom 12. Oktober 2022 – 6 C 10.20 – BVerwGE 176, 342 Rn. 30 ff.) und mithin auch im Postrecht.

Der Kläger hat den ihm nach diesen Grundsätzen zustehenden Rechtsschutz gegen die der Beigeladenen erteilte Entgeltgenehmigung vom 12. Dezember 2019 erhalten. Das Verwaltungsgericht hat diese Genehmigung, soweit der Kläger die durch sie entgeltregulierten Postdienstleistungen in Anspruch genommenen hat, im Verhältnis zwischen dem Kläger und der Beigeladenen rechtskräftig aufgehoben.

bbb. Die Darlegungen des Klägers sind nicht geeignet, die von ihm geforderte Ausweitung des Drittrechtsschutzes auf die Zulässigkeit einer Verpflichtungs- bzw. Bescheidungsklage zu rechtfertigen. Der Kläger knüpft mit der Konstruktion eines ihm zustehenden Anspruchs auf Erteilung einer Entgeltgenehmigung durch die Beklagte an die Beigeladene insbesondere an seine Stellung als Kunde von Universaldienstleistungen der Beigeladenen an, zu denen die mit den angegriffenen vier Entgelten bepreisten Postdienstleistungen gehören. Als ein solcher Kunde habe er nach dem in § 3 PDLV geregelten Kontrahierungszwang Anspruch darauf, dass die Beigeladene mit ihm Beförderungsverträge über die betreffenden Universaldienstleistungen abschließe. Jeder derart geschlossene Vertrag sei jedoch nach § 23 Abs. 2 Satz 2 PostG nichtig, weil es die nach § 19 PostG erforderliche Genehmigung des jeweiligen Entgelts in dem Verhältnis zwischen ihm und der Beigeladenen nicht mehr gebe, nachdem das Verwaltungsgericht die Entgeltgenehmigung vom 12. Dezember 2019 insoweit aufgehoben habe. Um seinen Anspruch auf Erhalt der in Rede stehenden Universaldienstleistungen gegenüber der Beigeladenen auf der Grundlage zu schließender Verträge realisieren bzw. ungültige Verträge über bereits erbrachte Leistungen gesichert bereicherungsrechtlich rückabwickeln zu können, sei er auf die Erteilung einer sein Verhältnis zur Beigeladenen erfassenden Genehmigung der Entgelte für diese Leistungen nach § 19 PostG angewiesen. Hieraus ergebe sich, dass der Vorschrift des § 19 PostG – jedenfalls unter Berücksichtigung der verfassungsrechtlichen Gewährleistungen aus Art. 87f, Art. 2 Abs. 1 und Art. 19 Abs. 4 GG – ihm gegenüber Drittschutz zukommen müsse.

ccc. Diese Konstruktion des Klägers beruht insofern auf einer tragfähigen Prämisse, als es einen durch Verfassungsrecht und Unionsrecht verbürgten Anspruch auf Inanspruchnahme des Universaldienstes gibt, der nach § 3 PDLV auf der Grundlage eines mit der Beigeladenen als Universaldienstleister zu schließenden Vertrags zu erfüllen ist ((1)). Fehl geht der Kläger jedoch mit seiner Annahme, dass Verträge über die Erbringung von Postdienstleistungen des Universaldienstes ohne eine Genehmigung der für die Leistungen zu zahlenden Entgelte nach § 23 Abs. 2 Satz 2 PostG stets insgesamt nichtig seien. Vielmehr führt in der hier zur Entscheidung stehenden Konstellation bereits eine ohne Berücksichtigung des Rechts auf Inanspruchnahme des Universaldienstes vorzunehmende teleologische Reduktion des § 23 Abs. 2 Satz 2 PostG zu dem Ergebnis, dass die von der Vorschrift angeordnete Rechtsfolge der Unwirksamkeit die jeweils vereinbarte Leistungspflicht des regulierten Unternehmens nicht betrifft und die jeweilige Entgeltabrede lediglich bis zur Genehmigung eines Entgelts schwebend unwirksam ist ((2)). Dieses Normverständnis wird für den Bereich des Universaldienstes durch eine durch das Verfassungsrecht und das Unionsrecht geleitete Auslegung des § 23 Abs. 2 Satz 2 PostG untermauert ((3)).

(1) Der postrechtliche Universaldienst ist nach § 11 Abs. 1 PostG dadurch gekennzeichnet, dass die dazu gehörenden, als unabdingbar angesehenen Postdienstleistungen flächendeckend – das heißt im gesamten Bundesgebiet – einheitlich in einer bestimmten Qualität und zu einem erschwinglichen Preis erbracht werden. Inhalt und Umfang des Universaldienstes hat die Bundesregierung auf Grund der Ermächtigung des § 11 Abs. 2 Satz 1 PostG in der Post-Universaldienstleistungsverordnung festgelegt. Die Aufrechterhaltung des Universaldienstes mit bestimmten Postdienstleistungen und einem bestimmten Leistungsstandard ist nach Maßgabe von Art. 87f Abs. 1 GG verfassungsrechtlich und von Art. 3 ff. der Richtlinie 97/67/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Dezember 1997 über gemeinsame Vorschriften für die Entwicklung des Binnenmarktes der Postdienste der Gemeinschaft und die Verbesserung der Dienstequalität (ABl. L 15 S. 14), zuletzt geändert durch die Richtlinie 2008/6/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Februar 2008 (ABl. L 52 S. 3) – Post-RL – unionsrechtlich gewährleistet (dazu im Einzelnen: BVerwG, Urteil vom 27. Mai 2020 – 6 C 1.19 – BVerwGE 168, 178 Rn. 25 ff.; BGH, Urteil vom 20. September 2012 – I ZR 116/11 – NJW 2013, 72 Rn. 16).

Es entspricht dem durch das Unionsrecht und das Verfassungsrecht vorgeprägten Charakter des Universaldienstes, dass dieser für alle Bürger verfügbar sein muss (von Danwitz, in: Badura u. a. <Hrsg.>, Beck’scher PostG-Kommentar, 2. Aufl. 2004, § 11 Rn. 40), das heißt, dass jedem potentiellen Kunden ein Recht auf Inanspruchnahme des Universaldienstes bzw. der von diesem umfassten Postdienstleistungen zusteht (BGH, Urteil vom 20. September 2012 – I ZR 116/11 – NJW 2013, 72 Rn. 16). Dies findet seinen einfachrechtlichen Niederschlag in § 3 PDLV, der bestimmt, dass ein Kunde gegen ein Unternehmen, das Postdienstleistungen auf Grund einer Verpflichtung zum Universaldienst oder – wie die Beigeladene – nach § 56 PostG erbringt, im Rahmen der Gesetze und der Allgemeinen Geschäftsbedingungen einen Anspruch auf Erbringung der entsprechenden Leistungen hat. In der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist geklärt, dass § 3 PDLV entgegen der in dem Urteil des Verwaltungsgerichts anklingenden Einschätzung keinen normativen, in seinen Voraussetzungen ungeregelten Leistungsanspruch statuiert, sondern – entsprechend dem für alle Postdienstleistungen geltenden Regelungsbild der vertraglichen Leistungserbringung (BVerwG, Urteil vom 5. August 2015 – 6 C 8.14 – BVerwGE 152, 355 Rn. 22) – im Rahmen der dem Verordnungsgeber durch § 18 Abs. 1 PostG eingeräumten Ermächtigung einen Anspruch auf Zustimmung zum Vertragsschluss regelt (BGH, Urteil vom 20. September 2012 – I ZR 116/11 – NJW 2013, 72 Rn. 11, 13 ff.).

(2) Der Kläger kann sich für seine Auffassung, Verträge über die Erbringung entgeltregulierter Universaldienstleistungen seien ohne Vorliegen einer Entgeltgenehmigung ohne Ausnahme insgesamt nichtig, zwar auf den Wortlaut des § 23 Abs. 2 Satz 2 PostG stützen. Danach sind die Verträge unwirksam, wenn es an einem genehmigten Entgelt fehlt, obwohl das Entgelt nach § 19 PostG genehmigungsbedürftig ist. Für die hier zur Entscheidung stehende Konstellation, in der die dem regulierten Unternehmen für einen bestimmten Zeitraum mit Wirkung erga omnes erteilte Entgeltgenehmigung auf die Klage eines Kunden im Verhältnis inter partes aufgehoben worden ist, erweist sich jedoch der Wortlaut des § 23 Abs. 2 Satz 2 PostG in Anbetracht des Gesetzeszwecks als zu weit. Die in der Vorschrift vorgesehene Rechtsfolge ist deshalb in dem der ratio legis entsprechenden Umfang einzuschränken. Diese teleologische Reduktion betrifft alle entgeltregulierten Postdienstleistungen unabhängig von einer Einordnung als Universaldienstleistung. Sie hat zum Inhalt, dass in dem Verhältnis zwischen dem regulierten Unternehmen und dem erfolgreichen Anfechtungskläger als Kunden nur die in dem jeweils geschlossenen Vertrag enthaltene Entgeltabrede bis zur Genehmigung des Entgelts schwebend unwirksam, die Verpflichtung des regulierten Unternehmens zur Erbringung der betreffenden Postdienstleistung hingegen unmittelbar wirksam ist.

Der Zweck des § 23 Abs. 2 Satz 2 PostG besteht darin, sicherzustellen, dass alle Entgelte, die genehmigungspflichtig sind, auch tatsächlich der Bundesnetzagentur zur Genehmigung vorgelegt werden (Lübbig, in: Badura u. a. <Hrsg.>, Beck’scher PostG-Kommentar, 2. Aufl. 2004, § 23 Rn. 4, 15; entsprechend zum ersten Absatz der Vorschrift: BT-Drs. 13/7774 S. 26; zu § 37 TKG a. F.: BVerwG, Urteil vom 17. August 2016 – 6 C 24.15 – BVerwGE 156, 59 Rn. 27). Hat das regulierte Unternehmen einen auf die Erteilung einer Entgeltgenehmigung mit einer Wirkung erga omnes gerichteten Antrag gestellt und die Bundesnetzagentur auf dieser Grundlage die Entgelte genehmigt, ist dieser Zweck erreicht. Vor diesem Hintergrund hat der Senat ohne Weiteres angenommen, dass die postrechtliche ex ante-Entgeltgenehmigung Rückwirkung auf den im Bescheid bestimmten Zeitraum entfaltet (BVerwG, Urteil vom 29. Mai 2013 – 6 C 10.11 – BVerwGE 146, 325 Rn. 17 unter Verweis auf das das Telekommunikationsrecht betreffende Urteil vom 21. Januar 2004 – 6 C 1.03 – BVerwGE 120, 54), was im Fall einer Gesamtnichtigkeit ausgeschlossen wäre. Der Bundesgerichtshof hat sich diesem Gesetzesverständnis angeschlossen und entschieden, dass § 23 Abs. 2 Satz 2 PostG eine Unwirksamkeit des Vertrags nur dann anordnet, wenn es an einer Entgeltgenehmigung insgesamt fehlt. Danach macht es einen rechtlich erheblichen Unterschied aus, ob ein Vertrag geschlossen wird, obwohl das regulierte Unternehmen die hierfür erforderliche Genehmigung nicht eingeholt hat, oder ob es ein genehmigtes, aber rechtswidrig bemessenes oder gewordenes Entgelt vereinbart hat. Im ersten Fall rechtfertigt das rechtswidrige Verhalten des regulierten Unternehmens die in der Anordnung der nicht heilbaren Unwirksamkeit des Vertrags liegende Sanktion. Auf die rechtliche Behandlung des zweiten Falls, in dem das Unternehmen sich gesetzmäßig verhalten hat, lassen sich hieraus jedoch keine Rückschlüsse ziehen (BGH, Urteil vom 4. März 2021 – III ZR 39/20 – N&R 2021, 252 Rn. 15, 21 ff.).

Die hier in Rede stehende Konstellation der gerichtlichen Aufhebung einer mit Wirkung erga omnes erteilten Entgeltgenehmigung auf die erfolgreiche Anfechtungsklage eines Kunden des regulierten Unternehmens im Verhältnis inter partes während der Geltungsdauer der Genehmigung gehört in die Kategorie des zweiten Falls. In dieser Kategorie ist dem Normzweck des § 23 Abs. 2 Satz 2 PostG mit der Annahme einer schwebenden Unwirksamkeit der Entgeltabreden in den Verträgen, die in dem betreffenden Verhältnis über die Erbringung von Postdienstleistungen geschlossen worden sind bzw. geschlossen werden, Genüge getan. Einer Unwirksamkeit auch der jeweils vereinbarten Leistungspflicht des regulierten Unternehmens bedarf es nicht. Soweit der Senat in dem Urteil vom 27. Mai 2020 – 6 C 1.19 – (BVerwGE 168, 178 Rn. 67) auch für diese Kategorie von der Unwirksamkeit des gesamten Vertrags ausgegangen ist, hält er daran nicht fest (vgl. auch die in § 48 Abs. 3 des Entwurfs eines Gesetzes zur Modernisierung des Postrechts <Postrechtsmodernisierungsgesetz – PostModG> vorgesehene Regelung, BR-Drs. 677/23 S. 39, 144). Das regulierte Unternehmen hat es in der Hand, sich im Verhältnis inter partes eine Entgeltgenehmigung zu beschaffen, die in diesem Verhältnis zum einen der schwebend unwirksamen Entgeltabrede für die restliche Dauer der Entgeltperiode zur Wirksamkeit verhilft und zum anderen für die bereits abgelaufene Zeit rückwirkend einen Rechtsgrund für das Behaltendürfen der in der Vergangenheit vereinnahmten Entgelte oder für die Forderung von Entgelten für erbrachte, aber noch nicht vergütete Leistungen schafft. Weil das Privatrecht in dieser Konstellation dem öffentlichen Recht folgt (vgl. BGH, Urteil vom 4. März 2021 – III ZR 39/20 – N&R 2021, 252 Rn. 18, 20), kann das regulierte Unternehmen, solange es von der Einholung einer Entgeltgenehmigung inter partes absieht, in diesem Verhältnis während der Dauer der Entgeltperiode kein Entgelt für die von ihm erbrachten oder zu erbringenden Leistungen beanspruchen.

(3) Das hiernach im Fall der erfolgreichen Anfechtung einer Entgeltgenehmigung schon nach dem Normzweck in Bezug auf sämtliche entgeltregulierten Postdienstleistungen zu Grunde zu legende eingeschränkte Verständnis des § 23 Abs. 2 Satz 2 PostG ist für Leistungen, die dem Universaldienst unterfallen, darüber hinaus wegen des in Art. 87f Abs. 1 GG und in Art. 3 ff. Post-RL verankerten allgemeinen Rechts auf Inanspruchnahme des Universaldienstes verfassungsrechtlich und unionsrechtlich geboten. Es stellt sicher, dass die Pflicht des regulierten Unternehmens zur Erbringung der Universaldienstleistungen nach den dem Kontrahierungszwang aus § 3 PDLV unterliegenden Verträgen von der Aufhebung der Entgeltgenehmigung im Verhältnis zwischen dem erfolgreichen Anfechtungskläger und dem regulierten Unternehmen unberührt bleibt.

2. Unzulässig ist die Klage auch mit dem hilfsweise gestellten Revisionsantrag zu 1.2, mit dem der Kläger die Verpflichtung der Beklagten erstrebt, die Beigeladene aufzufordern, einen neuen Entgeltgenehmigungsantrag nach den von dem Kläger benannten Vorgaben für das Verhältnis zwischen den Beteiligten zu stellen. Die Unzulässigkeit folgt bereits aus dem Grundsatz des Vorrangs der behördlichen vor der gerichtlichen Sachbefassung (a.). Unabhängig hiervon steht dem Kläger für diesen Hilfsantrag – wie schon für den gestellten Hauptantrag – die nach § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Klagebefugnis nicht zur Seite (b.). Das Verwaltungsgericht hat sich für die Beurteilung des dem Revisionsantrag zu 1.2 entsprechenden vormaligen hilfsweisen Klageantrags zu 3. als unzulässig zu Recht auf beide Gründe gestützt.

a. Die Zulässigkeit einer Verpflichtungs- bzw. Bescheidungsklage hängt grundsätzlich davon ab, dass der klageweise verlangte Erlass eines Verwaltungsakts in dem vorangegangenen Verwaltungsverfahren ohne Erfolg beantragt worden ist. Diese in engem Zusammenhang mit dem allgemeinen Rechtsschutzbedürfnis stehende Zulässigkeitsvoraussetzung ergibt sich aus § 68 Abs. 2 und § 75 Satz 1 VwGO („Antrag auf Vornahme“) und stellt eine Ausprägung des verfassungsrechtlichen Grundsatzes der Gewaltenteilung dar, nach dem es zunächst Sache der Verwaltung ist, sich mit Ansprüchen zu befassen, die an sie gerichtet werden. Die Voraussetzung steht unter dem Vorbehalt, dass das einschlägige bundesrechtlich geordnete Verwaltungsverfahrensrecht keine abweichende Regelung trifft. Ansonsten kann von ihr nur im Einzelfall aus Gründen der Prozessökonomie abgewichen werden, etwa wenn die Behörde die fehlende Vorbefassung nicht spezifisch gerügt hat (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 24. Februar 2016 – 6 C 62.14 – BVerwGE 154, 173 Rn. 14, vom 25. November 2020 – 6 C 7.19 – BVerwGE 170, 345 Rn. 36 und vom 13. Januar 2022 – 6 A 7.20 und 6 A 8.20 – BVerwGE 174, 342 Rn. 30).

Das Verwaltungsgericht hat festgestellt, der Kläger habe einen dem dem vormaligen hilfsweisen Klageantrag zu 3. entsprechenden Antrag im Verwaltungsverfahren nicht gestellt. Es hat mithin den von dem Kläger mit Schriftsatz vom 21. August 2020 gegenüber der Bundesnetzagentur angebrachten Antrag, den der Entgeltgenehmigung vom 12. Dezember 2019 zu Grunde liegenden Antrag der Beigeladenen neu zu bescheiden, derart ausgelegt, dass dieser das mit dem Revisionsantrag zu 1.2 verfolgte Begehren nicht umfasste. Hiergegen ist nichts zu erinnern.

Die Auslegung von Willenserklärungen ist vor allem im Hinblick auf die Erfassung des Erklärungswortlauts sowie die Sichtung und Aufklärung der für die Bedeutung der Erklärung erheblichen Umstände aus revisionsrechtlicher Perspektive ein Akt der Tatsachenfeststellung. Dies gilt grundsätzlich auch für im Verwaltungsverfahren gestellte Anträge. Da die Sprungrevision gemäß § 134 Abs. 4 VwGO nicht auf Mängel des Verfahrens gestützt werden kann, ist das Revisionsgericht an Tatsachenfeststellungen der Vorinstanz gebunden. Anders verhält es sich indes, wenn die Auslegung des bei der Behörde gestellten Antrags – wie hier – für die Frage maßgeblich ist, ob die Verpflichtungs- bzw. Bescheidungsklage unzulässig ist, weil es an der behördlichen Vorbefassung fehlt. Denn bei den Sachurteilsvoraussetzungen der Klage handelt es sich um sogenannte Prozesstatsachen, die das Revisionsgericht selbst feststellen kann und muss. Insoweit sieht die Verwaltungsgerichtsordnung für die Sprungrevision keine Ausnahme vor. Allerdings unterliegen die im Verwaltungsverfahren gestellten Anträge nicht dem unmittelbaren Zugriff des Revisionsgerichts. Vielmehr ist es darauf beschränkt, die Auslegung durch die Tatsacheninstanz daraufhin zu überprüfen, ob allgemeine Auslegungsregeln verletzt sind; nur bei deren Verletzung kann es die Erklärungen selbst auslegen. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind bei der Auslegung von Anträgen und von bei einer Behörde einzulegenden Rechtsbehelfen ebenso wie bei der Auslegung von Prozesshandlungen die für die Auslegung von empfangsbedürftigen Willenserklärungen des bürgerlichen Rechts geltenden Rechtsgrundsätze aus § 133 und § 157 BGB anzuwenden (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Oktober 2022 – 6 C 10.20 – BVerwGE 176, 342 Rn. 50 f. m. w. N.).

Nach diesen Maßstäben ist eine fehlerhafte Auslegung des in dem Schriftsatz des Klägers vom 21. August 2020 enthaltenen Antrags durch das Verwaltungsgericht nicht zu erkennen. Es liegt vielmehr auf der Hand, dass es sich bei dem Begehren des Klägers, die Bundesnetzagentur möge die Beigeladene zur Stellung eines im Sinne des Klägers ausgestalteten Entgeltgenehmigungsantrags auffordern (um diesen in der Folge zu genehmigen), um ein aliud im Vergleich zu dem mit Datum vom 21. August 2020 gestellten Antrag handelt, die Behörde möge einen nach Ansicht des Klägers bereits vorliegenden Entgeltgenehmigungsantrag der Beigeladenen neu bescheiden. Mithin konnte entgegen der Einschätzung des Klägers das letztgenannte Begehren das erstgenannte bereits vom Ansatz her nicht umfassen. Auf die Anträge, die der Kläger in dem von ihm nach Klageerhebung geführten gerichtlichen Eilverfahren gestellt hat, kommt es in diesem Zusammenhang nicht an.

Eine verfahrensrechtliche Regelung, nach der im vorliegenden Fall das Fehlen der behördlichen Vorbefassung unerheblich sein könnte, ist nicht ersichtlich. Die Beklagte hat die erforderliche Rüge im Revisionsverfahren erhoben. Ihre weiteren sachlichen Einlassungen haben in diesem Zusammenhang bloßen Hilfscharakter.

b. Dem Kläger fehlt zudem für das mit dem Revisionsantrag zu 1.2 verfolgte Begehren die nach § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Klagebefugnis. Selbst wenn § 44 Satz 2 PostG i. V. m. § 71 TKG 1996 der Ansicht des Klägers entsprechend geeignet wäre, eine an das regulierte Unternehmen gerichtete Aufforderung der Bundesnetzagentur zur Stellung eines Entgeltgenehmigungsantrags zu tragen, könnte sich ein Kunde des regulierten Unternehmens hierauf in der hier bestehenden Konstellation nicht berufen. Insoweit kann auf die obigen Ausführungen zum Umfang des Drittrechtsschutzes im Rahmen der postrechtlichen ex ante-Entgeltgenehmigung verwiesen werden.

3. Der Kläger hat die Revisionsanträge zu 2.1 und 2.2 als Fortsetzungsfeststellungsanträge hilfsweise für den Fall gestellt, dass der Senat eine Erledigung der Revisionsanträge zu 1.1 und zu 1.2 annehmen sollte. Da, wie sich aus den bisherigen Darlegungen ergibt, eine solche Erledigung nicht eingetreten ist, ist eine Entscheidung über die Fortsetzungsfeststellungsbegehren nicht veranlasst.

4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und § 162 Abs. 3 VwGO. Der Kläger ist mit seiner Revision erfolglos geblieben. Es entspricht der Billigkeit, dem Kläger die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen aufzuerlegen. Die Beigeladene hat auf Seiten der siegreichen Beklagten gestritten und einen Sachantrag gestellt, mit dem sie gemäß § 154 Abs. 3 VwGO ein Kostenrisiko eingegangen ist.