Vorhaben des potenziellen Bedarfs (Beschluss des BVerwG 7. Senat)

Die Antragsteller wenden sich gegen den Planfeststellungsbeschluss des Eisenbahn-Bundesamtes vom 24. August 2020 für das Vorhaben „Neubau S-Bahnlinie S4 (Ost) Hamburg – Bad Oldesloe, Planungsabschnitt 1 Hasselbrook – Luetkensallee in der Freien und Hansestadt Hamburg im Bezirk Wandsbek“. Sie beantragen die Feststellung, dass ihre hiergegen erhobene Klage aufschiebende Wirkung hat, hilfsweise begehren sie die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage.

Die Antragsteller sind Eigentümer von im Planungsabschnitt 1 liegenden selbstgenutzten Wohngrundstücken, die an die vorhandene Trasse angrenzen. Sie machen insbesondere gesundheitsbedingte Beeinträchtigungen durch Lärm während der Bauphase und den Verlust von wertvollem Baumbestand durch die Baustelleneinrichtung geltend.

Mit ihrer Klage (BVerwG 7 A 17.20) begehren die Antragsteller die Aufhebung, hilfsweise die Feststellung der Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses.

1. Der Antrag ist zulässig.

1. 1. Die Antragsteller zu 2 und 3 sind als Eigentumsbetroffene antragsbefugt. Teile ihres Grundstücks sollen für das planfestgestellte Vorhaben dauerhaft bzw. zumindest vorübergehend in Anspruch genommen werden. Als Grundstückseigentümer können sie geltend machen, durch den Planfeststellungsbeschluss unmittelbar in ihren Rechten aus Art. 14 GG verletzt zu sein (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 21. Januar 2016 – 4 A 5.14 – BVerwGE 154, 73 Rn. 19 sowie Beschluss vom 19. Dezember 2019 – 7 VR 6.19 – juris Rn. 6). Der Antragsteller zu 1 ist als Lärmbetroffener gleichfalls antragsbefugt. Er kann die Verletzung gerade ihn schützender Normen des materiellen und des Verfahrensrechts sowie eine nicht ordnungsgemäße Abwägung seiner geschützten Privatbelange rügen (etwa BVerwG, Urteil vom 2. Juli 2020 – 9 A 19.19 – juris Rn. 92).

1.2. Das Bundesverwaltungsgericht ist als Gericht der Hauptsache nach § 50 Abs. 1 Nr. 6 VwGO i.V.m. Nr. 41 der Anlage 1 zu § 18e Abs. 1 AEG für die Entscheidung über den Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der erhobenen Klage gemäß § 80a Abs. 3, § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO zuständig. Der Neubau der S-Bahnlinie S4 (Ost) Hamburg – Bad Oldesloe ist im Bundesverkehrswegeplan als Teilmaßnahme des Knotens Hamburg aufgeführt und näher beschrieben. Der Knoten Hamburg ist seinerseits in der Anlage zu § 1 Abschnitt 2, Unterabschnitt 2 des Gesetzes über den Ausbau der Schienenwege des Bundes (Bundesschienenwegeausbaugesetz – BSWAG) vom 15. November 1993 (BGBl. I S. 1874), zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 23. Dezember 2016 (BGBl. I S. 3221) – Bedarfsplan für die Bundesschienenwege – unter Nr. 39 als „Vorhaben des Potenziellen Bedarfs, die in den VB aufsteigen können“ ausgewiesen. Durch die am 5. November 2018 bekanntgegebene Entscheidung des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur (Bundesverkehrsministeriums) über die Bewertung der Schienenausbauvorhaben des potenziellen Bedarfs ist er in den vordringlichen Bedarf aufgestiegen und Teil des in der Anlage 1 zu § 18e Abs. 1 AEG unter Nr. 41 und gleichzeitig im Bedarfsplan für Bundesschienenwege in Abschnitt 2, Unterabschnitt 1 unter Nr. 25 als vordringlicher Bedarf ausgewiesenen Großknotens Hamburg geworden.

Entgegen der von den Antragstellern vorgebrachten Zweifel, stellt die Bekanntgabe der „Bewertung der Schienenwegeausbauvorhaben des Potenziellen Bedarfs“ vom 5. November 2018 durch das Bundesverkehrsministerium eine hinreichende Verlautbarung der Aufnahme in den vordringlichen Bedarf dar (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 30. August 2012 – 7 VR 6.12 – Buchholz 442.09 § 18e AEG Nr. 2). Eine Veröffentlichung in einem Amtsblatt oder auf ähnliche Weise ist auch im Hinblick auf die Bedeutung der Entscheidung für den gerichtlichen Rechtsschutz nicht erforderlich. Es genügt insoweit jede Form der Verlautbarung, die eine sichere Kenntniserlangung der Öffentlichkeit ermöglicht. Das ist hier der Fall. Die Entscheidung ist auf der Internetseite des Bundesverkehrsministeriums dokumentiert und im Volltext abrufbar.

1.3. Der angefochtene Planfeststellungsbeschluss ist nach § 18e Abs. 2 Satz 1 AEG kraft gesetzlicher Anordnung sofort vollziehbar. Danach hat die Anfechtungsklage gegen einen Planfeststellungsbeschluss für den Bau oder die Änderung von Betriebsanlagen der Eisenbahnen des Bundes, für die nach dem Bundesschienenwegeausbaugesetz vordringlicher Bedarf festgestellt ist, keine aufschiebende Wirkung. Das Vorhaben ist – wie gezeigt – im Bundesbedarfsplan in Abschnitt 2, Unterabschnitt 1 unter Nr. 25 als vordringlicher Bedarf ausgewiesen.

2. Der Antrag ist nicht begründet.

2.1. Der auf die Feststellung der aufschiebenden Wirkung gerichtete Hauptantrag bleibt ohne Erfolg, da der Planfeststellungsbeschluss ein Vorhaben des vordringlichen Bedarfs betrifft und die Klage daher keine aufschiebende Wirkung hat.

2.2. Auch der Hilfsantrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung bleibt ohne Erfolg. Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht der Hauptsache die aufschiebende Wirkung der Klage gegen den nach § 18e Abs. 2 Satz 1 AEG sofort vollziehbaren Planfeststellungsbeschluss anordnen.

In Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nach § 80a Abs. 3 Satz 2 i.V.m. § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO entscheidet das Gericht auf der Grundlage einer eigenen Abwägung der widerstreitenden Vollzugs- und Suspensivinteressen. Wesentliches Element dieser Interessenabwägung ist die Beurteilung der Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache, die dem Charakter des Eilverfahrens entsprechend nur aufgrund einer summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage erfolgen kann. Ist es – wegen der besonderen Dringlichkeit einer alsbaldigen Entscheidung oder wegen der Komplexität der aufgeworfenen Sach- und Rechtsfragen – nicht möglich, die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache wenigstens summarisch zu beurteilen, so sind allein die einander gegenüberstehenden Interessen unter Berücksichtigung der mit der Anordnung oder Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung einerseits und deren Ablehnung andererseits verbundenen Folgen zu gewichten (vgl. nur BVerwG, Beschlüsse vom 23. Januar 2015 – 7 VR 6.14 – NVwZ-RR 2015, 250 Rn. 8 m.w.N. sowie vom 19. Dezember 2019 – 7 VR 6.19 – juris Rn. 9).

Bei der Gewichtung der einander gegenüberstehenden Vollzugs- und Suspensivinteressen ist von maßgeblicher Bedeutung, dass der Gesetzgeber ausweislich des § 18e Abs. 2 Satz 1 AEG dem Vollzugsinteresse – und damit der beschleunigten Umsetzung eisenbahnrechtlicher Planungsentscheidungen – erhebliches Gewicht beimisst (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 14. April 2005 – 4 VR 1005.04 – BVerwGE 123, 241 <244>, vom 6. März 2014 – 9 VR 1.14 – juris Rn. 7 und vom 5. Juli 2018 – 9 VR 1.18 – NVwZ 2018, 1653 Rn. 10). Eine längere Dauer des vorangegangenen Planfeststellungsverfahrens schmälert das Gewicht dieses Vollzugsinteresses nicht.

Auch der Umstand, dass es sich bei dem angegriffenen Abschnitt um den letzten und kürzesten Abschnitt des Gesamtvorhabens handelt, ist entgegen der Auffassung der Antragsteller nicht geeignet, das gesetzlich angeordnete Vollzugsinteresse zu vermindern. Die Zulässigkeit einer Abschnittsbildung ist in der Rechtsprechung seit langem geklärt. Dem liegt die Erwägung zugrunde, dass ein planerisches Gesamtkonzept angesichts vielfältiger Schwierigkeiten, die mit einer detaillierten Streckenplanung verbunden sind, häufig nur in Teilabschnitten verwirklicht werden kann. Die Planfeststellungsbehörde verfügt dabei über ein planerisches Ermessen, in das sie unter anderem Gesichtspunkte einer zweckmäßigen Verfahrensgestaltung einbeziehen kann (zuletzt BVerwG, Urteil vom 2. Juli 2020 – 9 A 19.19 – juris Rn. 64 zur Abschnittsbildung im Straßenrecht). Dass sie die Grenzen dieses Ermessens überschritten hätte, ist nicht erkennbar. Dies folgt insbesondere nicht daraus, dass der Abschnitt 1 seine (volle) Verkehrsfunktion erst mit der Fertigstellung weiterer Abschnitte und Vorhaben erlangt. Es ist in der höchstrichterlichen Rechtsprechung seit langem geklärt, dass eine Abschnittsbildung im Eisenbahnrecht – anders als im Recht des Baus von Fernstraßen – nicht voraussetzt, dass jedem Planfeststellungsabschnitt eine eigenständige Verkehrsfunktion zukommt (BVerwG, Beschlüsse vom 21. Dezember 1995 – 11 VR 6.95 – Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 8 S. 26 und vom 9. September 2013 – 7 B 2.13 – juris Rn. 12).

Vorliegend sind allein die einander gegenüberstehenden Interessen unter Berücksichtigung der mit der Anordnung der aufschiebenden Wirkung einerseits und deren Ablehnung andererseits verbundenen Folgen zu gewichten. Zum einen verträgt die Entscheidung über den Antrag keinen Aufschub. Zum anderen werden von den Antragstellern Sach- und Rechtsfragen aufgeworfen, deren Klärung dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben muss.

Die Entscheidung über den Antrag ist dringlich. Dies folgt aus dem Beschleunigungsgebot, das sich aus der gesetzgeberischen Grundentscheidung nach § 18e Abs. 2 Satz 1 AEG zugunsten der sofortigen Vollziehbarkeit – und damit zugunsten der unverzüglichen Umsetzung – von Planfeststellungsbeschlüssen für Bauvorhaben des vordringlichen Bedarfs ergibt. Zudem folgt eine besondere Eilbedürftigkeit daraus, dass zur Baufeldfreimachung die Beigeladene Rodungsarbeiten durchführen muss, die aus naturschutzrechtlichen Gründen nur bis Ende Februar durchgeführt werden dürfen. Falls die vorgesehenen Rodungsarbeiten nicht bis zu diesem Zeitpunkt abgeschlossen sind, hätte dies eine deutliche Verzögerung der Umsetzung des Vorhabens von einem Jahr zur Folge.

Bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses stellen sich zudem Sach- und Rechtsfragen, die erst im Zuge der Durchführung des Hauptsacheverfahrens geklärt werden können. Dies gilt namentlich im Hinblick auf die von den Antragstellern geltend gemachten Verfahrensfehler, die gerügte fehlende Planrechtfertigung und die geltend gemachten Defizite der durchgeführten Umweltverträglichkeitsprüfung sowie Verstöße gegen naturschutzrechtliche Vorschriften und gegen das Abwägungsgebot, insbesondere die Alternativenprüfung.

2.3. Das Vollzugsinteresse der Antragsgegnerin und der Beigeladenen überwiegen das Suspensivinteresse der Antragsteller. Ausgehend von der gesetzgeberischen Grundentscheidung nach § 18e Abs. 2 Satz 1 AEG zugunsten der sofortigen Vollziehbarkeit ist hierfür maßgeblich, dass mit einer Fortsetzung der von der Beigeladenen begonnenen Arbeiten keine irreparablen bzw. nicht rückgängig zu machenden Folgen zulasten Drittbetroffener eintreten. Vollendete Tatsachen werden nicht geschaffen. Sollten sich die bis zu einer Entscheidung des Senats in der Hauptsache durchgeführten bauvorbereitenden Maßnahmen bzw. Baumaßnahmen als rechtswidrig erweisen, ließen sich die eingetretenen Folgen im Wege des Rückbaues und der Wiederbepflanzung gerodeter Flächen beseitigen bzw. rückgängig machen. Entsprechendes gilt für die bei den Antragstellern zu 2 und 3 vorgesehenen dauerhaften Inanspruchnahmen.

Dem steht nicht entgegen, dass nach einer Wiederbepflanzung gerodeter Flächen vor dem Erreichen des ursprünglichen Zustands Neuanpflanzungen zunächst noch eine Anwachsphase durchlaufen müssen (BVerwG, Beschluss vom 19. Dezember 2019 – 7 VR 6.19 – juris Rn. 15). Der Gesetzgeber setzt Ausgleich und Ersatz für Eingriffe in Natur und Landschaft (vgl. § 15 Abs. 2 BNatSchG) nicht mit einer Naturalrestitution im naturwissenschaftlichen Sinne gleich. Vielmehr nimmt er im Rahmen der Kompensation von Eingriffen in Natur und Landschaft eine vorübergehende Verschlechterung des ökologischen Zustands hin, weil es auf der Hand liegt, dass etwa ein ausgewachsener Baum erst Jahre später gleichwertig substituiert werden kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. November 2012 – 9 A 17.11 – juris Rn. 149 m.w.N. [insoweit in BVerwGE 145, 40 nicht abgedruckt]). Für eine Rückgängigmachung von Eingriffen in Natur und Landschaft kann nichts anderes gelten. Entsprechendes gilt auch für die Rückgängigmachung von etwaigen Eingriffen in Hausgärten.

Auch die Lärmbelästigungen während der Bauphase rechtfertigen nicht die Anordnung der aufschiebenden Wirkung. Die Antragsgegnerin hat durch umfangreiche Auflagen sichergestellt, dass durch die baubedingten Lärmimmissionen unzumutbare Belastungen der Anwohner vermieden werden. Neben der Anordnung der Geltung der AVV Baulärm sind weitere vom Vorhabenträger zu treffende Schallschutzmaßnahmen, insbesondere bei der Einrichtung der Baustellen und der Durchführung der Bauarbeiten, in den Planfeststellungsbeschluss aufgenommen worden (PFB, A.4.10.1.2). Um sicherzustellen, dass die Auflagen eingehalten werden, hat die Vorhabenträgerin regelmäßige Baustellenkontrollen vorzunehmen und einen unabhängigen Sachverständigen als Baulärmverantwortlichen zu bestellen (PFB, A.4.10.1.4). Schließlich ist der Vorhabenträger verpflichtet, ein akustisches Baustellenmonitoring zur Ermittlung der in der Nachbarschaft zu erwartenden baubedingten Lärmimmissionen einzurichten und zu betreiben (PFB, A.4.10.1.6). Anwohner, bei denen das Baustellenmonitoring Beurteilungspegel tags von mehr als 70 dB(A) bezogen auf Wohnräume und nachts von mehr als 60 dB(A) auf Schlafräume ergibt, können die Bereitstellung von Ersatzwohnraum verlangen (PFB, A.4.10.1.7.). Unterhalb dieser Beurteilungspegel stehen den Anwohnern, gestaffelt nach Höhe, Zeitpunkt und Dauer der Überschreitung, Entschädigungsansprüche in Geld zu. Damit sind bei der hier allein möglichen überschlägigen Prüfung unzumutbare Lärmbelästigungen während der Bauphase nicht zu erwarten.

Vor dem Hintergrund, dass die Entscheidung des Senats in der Hauptsache voraussichtlich im Jahr 2021 und mithin während der laufenden Ausbaumaßnahmen erfolgen soll, ist vor der Entscheidung über die erhobene Klage auch mit keinen dem planfestgestellten Ausbau zuzurechnenden betriebsbedingten Beeinträchtigungen der Antragsteller zu rechnen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 159 Satz 1 und 2 i.V.m. § 100 Abs. 1 und 4 ZPO und § 162 Abs. 3 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2 und § 52 Abs. 1 GKG.