Hemmung der Verjährung des Rundfunkbeitrags durch Erlass eines Festsetzungsbescheids (Beschluss des BVerwG 6. Senat)

Die Klägerin wehrt sich gegen die Heranziehung zu Rundfunkbeiträgen.

Mit Bescheid vom 3. Januar 2014 setzte der Beklagte gegenüber der Klägerin Rundfunkbeiträge sowie einen Säumniszuschlag für das zweite Quartal 2013 in Höhe von 54,85 € fest. Der Widerspruch blieb erfolglos.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 19. September 2014 abgewiesen. Nachdem die Klägerin die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt hatte, ordnete der Verwaltungsgerichtshof im November 2015 mit Blick auf ausstehende Grundsatzentscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts zum Rundfunkbeitrag das Ruhen des Verfahrens an.

Mit einem nur an den Beklagten gerichteten Sammelanschreiben vom 27. April 2021 wies die Vorsitzende des Berufungssenats darauf hin, dass u. a. das vorliegende ruhende Verfahren nicht wiederaufgegriffen worden sei mit der Folge, dass es vom Gericht nicht endgültig abgeschlossen werden könne. Nachdem nun alle im Zusammenhang mit der Verfassungsmäßigkeit der Rundfunkbeitragspflicht stehenden Fragen geklärt seien, werde darum gebeten, die Verfahren kurzfristig unter Mitteilung des jeweiligen Sachstands wiederaufzugreifen.

Daraufhin hat der Beklagte das Verfahren mit Schriftsatz vom 19. Mai 2021 wiederaufgenommen. Auf das Anhörungsschreiben des Berufungsgerichts zu einer Entscheidung durch Beschluss gemäß § 130a VwGO hat die Klägerin den Berufungssenat wegen Besorgnis der Befangenheit abgelehnt. Die Tatsache, dass das Berufungsgericht entgegen der ihm obliegenden Rolle Kontakt zu dem Beklagten aufgenommen habe, um die Fortsetzung des Verfahrens herbeizuführen, stehe der Objektivität und Neutralität des Spruchkörpers entgegen. Zudem habe man diese Kontaktaufnahme der Klägerin vorenthalten; ihre Anfragen nach den Hintergründen dieses Vorgehens seien unbeantwortet geblieben. Die Vorinstanz hat den Befangenheitsantrag mit Beschluss vom 30. Juni 2022 ohne Mitwirkung der abgelehnten Richterinnen abgelehnt.

Mit Urteil vom 16. Mai 2023 hat der Verwaltungsgerichtshof die Berufung der Klägerin zurückgewiesen. Das Bundesverfassungsgericht habe mit Urteil vom 18. Juli 2018 entschieden, dass die Bestimmungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags über die Erhebung des Rundfunkbeitrags im privaten Bereich mit dem Grundgesetz vereinbar seien. Schon deshalb könne sich die Klägerin nicht auf eine Verletzung der Art. 6 Abs. 1 und Art. 4 Abs. 1 GG berufen. Unabhängig davon bleibe es mit Blick auf Art. 6 Abs. 2 GG den Eltern überlassen, den Medienkonsum ihrer Kinder zu regulieren. Der Einwand, es sei der Klägerin unter Berufung auf Art. 4 Abs. 1 GG nicht zuzumuten, durch den Rundfunkbeitrag mittelbar sportliche Großereignisse zu unterstützen, bei deren Vorbereitung und Durchführung es zu erheblichen Straftaten sowie zu Verletzungen der Menschenrechte komme, greife nicht durch.

Schließlich sei der geltend gemachte Beitragsanspruch weder verjährt noch verwirkt. Die Verjährung der Beitragsforderung richte sich gemäß § 7 Abs. 4 RBStV nach den Vorschriften des Bürgerlichen Rechts über die regelmäßige Verjährung. Die Drei-Jahres-Frist des § 195 BGB sei bei Erlass des Festsetzungsbescheids noch nicht abgelaufen. Ungeachtet dessen, dass eine nach diesem Zeitpunkt eingetretene Verjährung auf Einrede des Schuldners (lediglich) die Durchsetzung des Anspruchs und damit dessen Vollstreckung hindere, sei die Verjährung des Beitragsanspruchs nach Art. 53 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG durch den Erlass des Festsetzungsbescheids vom 3. Januar 2014 gehemmt worden.

Nicht entscheidend sei, ob Art. 2 Abs. 1 Satz 2 BayVwVfG der direkten Anwendung dieser Vorschrift entgegenstehe. Jedenfalls ließen sich Art. 53 BayVwVfG allgemeine Rechtsgrundsätze entnehmen, die auf die Vollstreckung von Rundfunkbeiträgen anzuwenden seien. Wegen des eindeutigen Verweises in § 7 Abs. 4 RBStV (lediglich) auf die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuches über die regelmäßige Verjährung und damit auf die diesbezüglich einschlägigen Regelungen in § 195 und § 199 Abs. 1 BGB fänden die Vorschriften des Titels 2 „Hemmung, Ablaufhemmung und Neubeginn der Verjährung“ des Abschnitts 5 „Verjährung“ auf Rundfunkbeiträge keine Anwendung. Deshalb komme es auf das Vorbringen der Klägerseite zu § 204 Abs. 2 Satz 3 BGB nicht an.

Der Verwaltungsgerichtshof hat die Revision gegen sein Urteil nicht zugelassen. Dagegen wendet sich die Klägerin mit der Beschwerde, der der Beklagte entgegentritt.

Die auf den Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) sowie des Vorliegens eines Verfahrensmangels (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) gestützte Beschwerde der Klägerin bleibt ohne Erfolg.

1. Grundsätzlich bedeutsam im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist eine Rechtssache nur, wenn für die angefochtene Entscheidung der Vorinstanz eine konkrete, fallübergreifende und bislang ungeklärte Rechtsfrage des revisiblen Rechts von Bedeutung war, deren Klärung im Revisionsverfahren zu erwarten ist und zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder zur Weiterentwicklung des Rechts geboten erscheint (stRspr, vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 20. Juli 2016 – 6 B 35.16 – Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 425 Rn. 3 und vom 21. Dezember 2017 – 6 B 43.17 – Buchholz 421.2 Hochschulrecht Nr. 198 Rn. 6 m. w. N.). Klärungsbedarf besteht nicht, wenn die Rechtsfrage auf der Grundlage bundesgerichtlicher Rechtsprechung oder des Gesetzeswortlauts mit Hilfe der üblichen Auslegungsregeln eindeutig beantwortet werden kann (stRspr, vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 9. Juli 2019 – 6 B 2.18 – Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 2 VwGO Nr. 31 Rn. 7).

a) Die Klägerin wirft sinngemäß – eine explizit formulierte Frage enthält die Beschwerdebegründung insoweit nicht – als grundsätzlich bedeutsam die Frage auf, ob die Verweisung in § 7 Abs. 4 RBStV ausschließlich die Normen des § 195 und § 199 Abs. 1 BGB erfasse oder sämtliche Normen des Bürgerlichen Gesetzbuchs, die zur Bestimmung der regelmäßigen Verjährung nach Fristlauf, Fristbeginn, Hemmung, Ablaufhemmung, Ende der Hemmung, Neubeginn der Verjährung, Verjährungshöchstfrist und Rechtsfolge nach dem Bürgerlichen Gesetzbuch heranzuziehen seien. Folge man der zuletzt genannten Auffassung, nehme § 7 Abs. 4 RBStV auch auf § 204 Abs. 2 Satz 3 BGB Bezug. Danach ende die Hemmung sechs Monate nach der letzten Verfahrenshandlung der Parteien oder des Gerichts, wenn das Verfahren dadurch in Stillstand gerate, dass die Parteien es nicht betrieben. Deshalb sei die Beitragsforderung infolge Ruhens des Verfahrens spätestens zum Ende des Jahres 2018 verjährt. Diese Fragestellung rechtfertigt mangels Entscheidungserheblichkeit nicht die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.

Der Beschwerde ist einzuräumen, dass das Berufungsurteil in Rn. 36 am Ende folgende abstrakt und grundsätzlich formulierte Aussage enthält:

Auf diesem überschießend formulierten Rechtssatz beruht die angefochtene Entscheidung jedoch nicht. Denn das Berufungsgericht ist nach der ratio decidendi seines Urteils auf einer gedanklich vorgelagerten Ebene davon ausgegangen, dass die Verjährung des Beitragsanspruchs durch den Erlass des Festsetzungsbescheids vom 3. Januar 2014 nach Art. 53 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG gehemmt wurde und diese Hemmung nach Satz 2 der Vorschrift noch andauert. Ob diese Regelungen für die Festsetzung von Rundfunkbeiträgen mit Blick auf die Ausschlussvorschrift des Art. 2 Abs. 1 Satz 2 BayVwVfG für den Beklagten unmittelbar gelten oder aber im Wege eines darin enthaltenen allgemeinen Rechtsgrundsatzes heranzuziehen sind, hat die Vorinstanz dahinstehen lassen.

Nach Art. 53 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG hemmt ein Verwaltungsakt, der zur Feststellung oder Durchsetzung des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers erlassen wird, die Verjährung und das Erlöschen dieses Anspruchs. Die Hemmung endet nach Satz 2 der Vorschrift mit Eintritt der Unanfechtbarkeit des Verwaltungsakts oder sechs Monate nach seiner anderweitigen Erledigung. Durch die Annahme, die Verjährung sei wegen Art. 53 Abs. 1 BayVwVfG gehemmt, hat der Verwaltungsgerichtshof nicht auf die begrenzte Reichweite des Verweises in § 7 Abs. 4 RBStV, die insbesondere die das Ende der Hemmung betreffende Bestimmung des § 204 Abs. 2 Satz 3 BGB nicht umfasse, abgestellt, weil Art. 53 Abs. 1 Satz 2 BayVwVfG nach seiner Auffassung für Rundfunkbeitragsbescheide eine abschließende spezialgesetzliche Regelung des Hemmungsendes enthält. Sein von der Beschwerde als Grundsatzfrage aufgegriffenes einengendes Verständnis der Verweisung in § 7 Abs. 4 RBStV trägt das Berufungsurteil nicht.

Es liegt auf der Hand und bedarf nicht erst der Durchführung eines Revisionsverfahrens, dass die gemäß Art. 97 BayVwVfG revisiblen Regelungen in Art. 53 Abs. 1 BayVwVfG zu Beginn und Ende der Verjährungshemmung für die Festsetzung von Rundfunkbeiträgen entweder unmittelbar oder aber als Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes heranzuziehen sind (ebenso für andere Landesverwaltungsverfahrensgesetze: OVG Münster, Beschluss vom 3. März 2017 – 2 B 86/17 – NWVBl 2017, 402 noch für die Rundfunkgebühr; OVG Bautzen, Beschluss vom 6. März 2015 – 3 B 305/14 – juris Rn. 9; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 25. November 2019 – OVG 11 N 5.17 – juris Rn. 14; Gall, in: Binder/​Vesting, Beck’scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 4. Aufl. 2018, § 7 RBStV Rn. 63). Die in § 7 Abs. 4 RBStV enthaltene Verweisung auf die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs über die regelmäßige Verjährung steht dem nicht entgegen. Denn der Gesetzgeber wollte im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag nur den Beginn und das Ende der Festsetzungsverjährung regeln (Bay LT-Drs. 16/7001 S. 20 f.; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 7. Dezember 2016 – 6 C 49.15 – BVerwGE 156, 358 Rn. 89) und hat mit dem Verweis auf die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs zugleich zum Ausdruck gebracht, dass – im Gegensatz zu anderen Rechtsbereichen (z. B. § 232 AO) – der Eintritt der Verjährung kein Erlöschen des Beitragsanspruchs zur Folge haben soll.

b) Als rechtsgrundsätzlich bedeutsam erachtet die Beschwerde die Frage,

Diese Frage rechtfertigt schon mangels Klärungsfähigkeit keine Revisionszulassung wegen grundsätzlicher Bedeutung, da das Berufungsgericht zu den von der Beschwerde angeführten Tatsachenbehauptungen keine tatsächlichen Feststellungen getroffen hat. Sind jedoch Tatsachen, die vorliegen müssten, damit die mit der Nichtzulassungsbeschwerde aufgeworfene Frage sich in einem Revisionsverfahren stellen könnte, von der Vorinstanz nicht festgestellt worden, so kann die Revision im Hinblick auf diese Frage nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen werden (BVerwG, Beschlüsse vom 2. Februar 2011 – 6 B 37.10 – NVwZ 2011, 507, vom 24. Oktober 2022 – 6 B 15.22 – NVwZ 2023, 1344 Rn. 15 und vom 23. Mai 2023 – 6 B 33.22 – NVwZ 2023, 1427 Rn. 20).

2. Die Beschwerde rügt als Verstoß gegen die Gewährleistung des gesetzlichen Richters (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO i. V. m. Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG), dass der Verwaltungsgerichtshof den von der Klägerin in der Berufungsinstanz gestellten Befangenheitsantrag zu Unrecht abgelehnt habe. Auch dieses Vorbringen verhilft ihr nicht zum Erfolg.

Die Ablehnung eines Ablehnungsgesuchs wegen Befangenheit durch das Berufungsgericht unterliegt nicht der revisionsgerichtlichen Nachprüfung, weil es sich um eine unanfechtbare Vorentscheidung handelt (§ 173 Satz 1 VwGO, § 557 Abs. 2 ZPO, § 146 Abs. 2 VwGO). Daher begründet die Ablehnung nur dann einen Verfahrensmangel, wenn sie zu einer nicht vorschriftsmäßigen Besetzung des erkennenden Gerichts im Sinne von § 138 Nr. 1 VwGO führt, weil die Ablehnung des Befangenheitsgesuchs dem Antragsteller den gesetzlichen Richter im Sinne des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG entzogen hat. Das ist nur dann der Fall, wenn objektive Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Entscheidung über das Ablehnungsgesuch auf willkürlichen oder manipulativen Erwägungen beruht (BVerwG, Urteil vom 5. Dezember 1975 – 6 C 129.74 – BVerwGE 50, 36 <37 ff.>; Beschlüsse vom 21. Dezember 2004 – 1 B 66.04 – Buchholz 310 § 54 VwGO Nr. 65 und vom 31. Oktober 2012 – 2 B 33.12 – NVwZ-RR 2013, 115 Rn. 22). Das lässt sich dem Vorbringen der Beschwerde nicht entnehmen.

Die Klägerin stützt ihre Rüge nicht vorschriftsmäßiger Besetzung des Berufungssenats infolge Befangenheit darauf, dass das Gericht einseitig zu dem Beklagten Kontakt aufgenommen und diesen gebeten habe, das ruhende Verfahren wiederaufzunehmen. Ihre Annahme, der Verwaltungsgerichtshof sei durch diese Vorgehensweise „völlig aus seiner neutralen Rolle als Spruchkörper gefallen“, entbehrt jeder Grundlage. Denn die Beschwerde verschließt sich der Einsicht, dass – worauf das Berufungsgericht in dem Ablehnungsbeschluss vom 30. Juni 2022 bereits hingewiesen hat – ein ruhendes Verfahren (§ 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 251 ZPO) im Verwaltungsprozess auch von Amts wegen durch das Gericht wiederaufgenommen werden kann (BVerwG, Beschluss vom 14. Mai 1997 – 1 B 93.97 – NVwZ-RR 1997, 621; vgl. auch BFH, Beschluss vom 30. Juli 2013 – VI B 37/13 – juris Rn. 7). Ein Vertrauen darauf, dass es auf Dauer bei dem durch die Rechtshängigkeit eingetretenen Schwebezustand bleibt, schützt das Verwaltungsprozessrecht nicht. Deshalb ist das Vorgehen der Vorinstanz nicht als prozessrechtswidrig zu beanstanden; erst recht ist keine Manipulation oder gar Willkür zu erkennen.

3. Von einer weiteren Begründung sieht der Senat ab (§ 133 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO). Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 i. V. m. § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.