Beschluss des BVerwG 9. Senat vom 21.12.2021, AZ 9 B 6/21

Die Klägerin wendet sich dagegen, dass sie als Veranstalterin zu Gebühren für einen Polizeieinsatz im Zusammenhang mit einem sogenannten Hochrisiko-Fußballspiel herangezogen worden ist.

Rechtsgrundlage des Gebührenbescheids der Beklagten ist § 4 Abs. 4 des Bremischen Gebühren- und Beitragsgesetzes (BremGebBeitrG), wonach von Veranstaltern einer gewinnorientierten Großveranstaltung unter bestimmten Voraussetzungen eine Gebühr erhoben wird, die nach dem polizeilichen Mehraufwand zu berechnen ist. Die Forderung über ursprünglich ca. 425 000 € betrifft einen mit erheblichen zusätzlichen Kräften geleisteten Polizeieinsatz anlässlich eines Bundesliga-Fußballspiels zwischen dem SV Werder Bremen und dem Hamburger SV im April 2015.

Die gegen den Gebührenbescheid erhobene Klage hatte zunächst vor dem Verwaltungsgericht Erfolg. Nachdem die Beklagte im Berufungsverfahren die Gebührenforderung auf 415 000 € reduziert hatte, was zur Teilerledigung des Verfahrens führte, wies das Oberverwaltungsgericht die Klage unter Aufhebung des erstinstanzlichen Urteils im Übrigen ab (OVG Bremen, Urteil vom 21. Februar 2018 – 2 LC 139/17 -).

In der Revisionsinstanz hob die Beklagte den Bescheid in Höhe von weiteren rund 14 000 € auf mit dem Hinweis, dass Kosten in dieser Höhe den Personen, die im Rahmen des streitgegenständlichen Polizeieinsatzes in Gewahrsam genommen worden seien, hätten in Rechnung gestellt werden können. Bezogen auf die danach verbliebene Gebührenforderung von etwas mehr als 401 000 € hob das Bundesverwaltungsgericht das Urteil des Oberverwaltungsgerichts auf und verwies die Sache an das Berufungsgericht zurück (BVerwG, Urteil vom 29. März 2019 – 9 C 4.18 – BVerwGE 165, 138). Es entschied, dass das Oberverwaltungsgericht ohne Verstoß gegen Bundesrecht davon ausgegangen ist, dass der angefochtene Gebührenbescheid auf einer verfassungsgemäßen Rechtsgrundlage beruht, deren tatbestandliche Voraussetzungen erfüllt sind, und dass das Oberverwaltungsgericht zutreffend angenommen hat, dass die Klägerin als (Mit-)Veranstalterin des Fußballspiels im Rahmen des (mit dem Fußballverein SV Werder Bremen bestehenden) Gesamtschuldverhältnisses in Anspruch genommen werden durfte. Das Bundesverwaltungsgericht stellte aber einen Bundesrechtsverstoß insoweit fest, als das Oberverwaltungsgericht bei der Billigung der Höhe der Gebührenforderung nicht geprüft hat, ob diejenigen Kosten hätten abgezogen werden müssen, die konkreten Störern gegenüber geltend gemacht werden können. Die Rechtsgrundlage für diese Verwaltungsgebühr ergibt sich aus § 4 Abs. 1 Nr. 1 BremGebBeitrG in Verbindung mit den entsprechenden Gebührenziffern der Anlage zur Kostenverordnung für die innere Verwaltung (InKostV). Die Frage der Störerkosten sah das Bundesverwaltungsgericht trotz der im Revisionsverfahren erfolgten teilweisen Bescheidaufhebung nicht als erledigt an, weil die Klägerin die dazu erfolgten tatsächlichen Angaben der Beklagten bestritten hat. Das Verfahren wurde an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen zur Klärung der – in erster Linie irrevisibles Landesrecht betreffenden – Frage, in welchem Verhältnis die Kostenregelungen über Störer zur streitgegenständlichen Veranstaltergebühr nach § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG stehen, und um ggf. die erforderlichen Feststellungen zur Höhe der Ingewahrsamskosten zu treffen.

Im nachfolgenden Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht reduzierte die Beklagte die Gebührenforderung um weitere rund 15 000 €. Den danach verbliebenen Gebührenbescheid über 385 906,95 € sah das Oberverwaltungsgericht als rechtmäßig an und wies die Klage ab (OVG Bremen, Urteil vom 11. November 2020 – 2 LC 294.19 -). Es ging dabei davon aus, dass die Klägerin als Veranstalterin nach § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG und die Störer, denen eine Verwaltungsgebühr für die Verbringung in Polizeigewahrsam in Rechnung gestellt werden könnte, gesamtschuldnerisch für diese Transportkosten hafteten, und leitete dies aus einer analogen Anwendung des § 13 Abs. 4 BremGebBeitrG ab. Auf eine fehlerhafte Ermessensausübung bei der Gesamtschuldnerauswahl könne sich die Klägerin jedenfalls deswegen nicht (mehr) berufen, weil die Beklagte die konkreten Störerkosten − bezogen auf die vom Oberverwaltungsgericht festgestellten insgesamt 89 gebührenpflichtigen Ingewahrsamnahmen − von der Gebührenforderung vollumfänglich abgezogen habe. Die Revision wurde nicht zugelassen.

Hiergegen wendet sich die Klägerin mit ihrer Beschwerde.

Die auf die Zulassungsgründe der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache und des Vorliegens eines Verfahrensmangels gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg.

1. Grundsätzlich bedeutsam im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist eine Rechtssache nur, wenn für die angefochtene Entscheidung der Vorinstanz eine konkrete, fallübergreifende und bislang ungeklärte Rechtsfrage des revisiblen Rechts von Bedeutung war, deren Klärung im Revisionsverfahren zu erwarten ist und zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder zur Weiterentwicklung des Rechts geboten erscheint. Dem Beschwerdevorbringen lässt sich nicht entnehmen, dass diese Voraussetzungen im vorliegenden Fall erfüllt sind.

Die von der Klägerin aufgeworfenen Fragen,

a) Die drei Fragen thematisieren die (bundesrechtliche) Zulässigkeit des vom Oberverwaltungsgericht angenommenen Gesamtschuldverhältnisses zwischen der Klägerin als Schuldnerin der Veranstaltergebühr nach § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG und den nach § 4 Abs. 1 Nr. 1 BremGebBeitrG i.V.m. der Anlage zu § 1 InKostV bei polizeilichen Ingewahrsamnahmen haftenden Störern in Bezug auf die bei diesen Maßnahmen anfallenden Transportkosten. Auf eine gesamtschuldnerische Haftung kommt es aber im konkreten Fall nicht an, weil diese Kosten nach den − von der Klägerin nicht angegriffenen − Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts von der Beklagten in vollem Umfang in Abzug gebracht worden sind und die Gebührenforderung, die Gegenstand des angegriffenen Urteils ist, nur noch denjenigen Mehraufwand i.S.d. § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG erfasst, der nicht gegenüber den polizeilichen Störern mittels Verwaltungsgebühr abgerechnet werden könnte. Die Möglichkeit einer „Doppelabrechnung“ ist danach ausgeschlossen. An der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts würde sich deshalb unabhängig von der Beantwortung der aufgeworfenen Grundsatzfragen nichts ändern, weil die Bejahung oder Verneinung einer Gesamtschuld keinen Einfluss auf die Haftung der Klägerin für die übrigen Polizeikosten hat.

b) Soweit die Klägerin eine Entscheidungserheblichkeit mit der Begründung bejaht, im Falle der Unzulässigkeit der Gesamtschuld sei die Kostenverordnung für die innere Verwaltung wegen eines Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG verfassungswidrig mit der Folge, dass der angefochtene Gebührenbescheid keine Rechtsgrundlage habe, liegt dem die Vorstellung zugrunde, die vom Bundesverwaltungsgericht geforderte Vermeidung einer Doppelabrechnung sei verfassungskonform nur über den Weg eines Gesamtschuldverhältnisses möglich. Dieser Ansatz ist nicht zutreffend.

Der Gesichtspunkt der Vermeidung einer Doppelabrechnung ist nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. März 2019 – 9 C 4.18 – (BVerwGE 165, 138) für die Berechnung der konkreten Höhe der nach § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG abgerechneten Kosten von Bedeutung. Der Senat hat hierzu unter Hinweis auf das Gebot der Folgerichtigkeit als bereichsspezifische Ausprägung des allgemeinen Gleichheitssatzes gemäß Art. 3 Abs. 1 GG im Abgabenrecht ausgeführt, dass eine „Doppelabrechnung“ derselben Leistung gegenüber dem Veranstalter und dem Störer vermieden werden muss, weshalb dem Veranstalter nicht ohne Weiteres auch solche Kosten in Rechnung gestellt werden können, die nach den Regelungen des Bremer Landesrechts gegenüber einzelnen Störern geltend zu machen sind (a.a.O. Rn. 39, 112).

Aus diesen Ausführungen folgt jedoch nicht, dass eine diese Grundsätze beachtende verfassungskonforme Auslegung des Bremischen Gebührenrechts nur im Wege der Annahme einer gesamtschuldnerischen Haftung von Veranstalter und polizeirechtlichem Störer denkbar ist. Eine doppelte Geltendmachung derselben Leistung würde etwa auch dann vermieden, wenn die konkurrierenden Gebührentatbestände im Sinne eines Vorrangverhältnisses ausgelegt würden und in dem Umfang, in dem Leistungen nach der vorrangigen Vorschrift abgerechnet werden, eine Heranziehung nach der nachrangigen Regelung ausgeschlossen wäre. Die Bestimmung des Konkurrenzverhältnisses der Gebührenregelungen ist dabei nicht – wie die Klägerin möglicherweise geltend machen will – dem Gesetz- oder Verordnungsgeber vorbehalten, sondern vielmehr typische Aufgabe der Gerichte bei der – verfassungskonformen – Auslegung und Anwendung des jeweils entscheidungserheblichen Normenbestands, hier also Aufgabe des Oberverwaltungsgerichts bei der Auslegung des Bremischen Abgabenrechts. Gerade zur Klärung der Konkurrenzfrage auf der Ebene der konkreten Forderungshöhe hat das Bundesverwaltungsgericht die Sache an das Berufungsgericht zurückverwiesen.

c) Mit der dritten Grundsatzfrage formuliert die Klägerin zudem ein Problem, das sich vorliegend nicht stellt, so dass die Frage auch deshalb nicht entscheidungserheblich ist. Denn die Klägerin haftet mit der Veranstaltergebühr nicht im Bereich der Gefahrenabwehr als polizeiliche Nichtstörerin, sondern wird gebührenrechtlich als Nutznießerin der verstärkten Polizeipräsenz im Anspruch genommen (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. März 2019 – 9 C 4.18 – BVerwGE 165, 138 Rn. 35 f.).

2. Auch die Verfahrensrüge nach § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO greift nicht durch. Der geltend gemachte Verfahrensfehler einer mangelnden Beachtung der sich aus § 144 Abs. 6 VwGO ergebenden Bindungswirkung des zwischen den Beteiligten ergangenen Revisionsurteils liegt nicht vor. Aus der Beschwerdebegründung ergibt sich nicht, dass das Berufungsgericht bei seiner Entscheidung von der rechtlichen Beurteilung des Bundesverwaltungsgerichts, welche es nach § 144 Abs. 6 VwGO zugrunde zu legen hatte, abgewichen ist.

a) Die Klägerin macht zunächst geltend, das Oberverwaltungsgericht habe den im Urteil vom 29. März 2019 mit Bindungswirkung vorgegebenen Maßstab für die Überprüfung des Polizeikräfteansatzes im Rahmen der Erforderlichkeitsprüfung missachtet, und bezieht sich auf die Ausführungen in Randnummer 51, 65 sowie insbesondere Randnummer 107 des Revisionsurteils. Danach unterliegt der Einsatz der Polizeikräfte einer umfassenden gerichtlichen Prüfung auf seine Erforderlichkeit hin. Soweit es um Fragen der Einsatzplanung und -taktik bei der Bemessung des erforderlichen Kräfteansatzes geht, darf dabei der Exekutive ein eingeschränkt justitiabler Prognosespielraum zugestanden werden. Das Gericht hat aber uneingeschränkt zu überprüfen, ob die dem polizeilichen Kräfteansatz zugrunde liegende Prognose auf einer zutreffenden – und bis zum Polizeieinsatz aktualisierten – tatsächlichen Grundlage beruht. Zudem ist die prognostische Einschätzung selbst ohne weitergehende Einschränkungen auf ihre Plausibilität zu überprüfen. Von diesen Grundsätzen ist auch das Oberverwaltungsgericht ausgegangen (Berufungsurteil S. 21, 23).

Die Klägerin beanstandet, dass das Oberverwaltungsgericht die Zahl der konkret bereitgestellten Polizeikräfte einer gerichtlichen Kontrolle entzogen und diesen Aspekt zu Unrecht der Einsatzplanung und Einsatztaktik zugeordnet habe. Die „Übersetzung“ der allgemeinen taktischen und einsatzplanerischen Erwägungen in eine konkrete Zahl von Polizeikräften unterliege der vollen gerichtlichen Kontrolle, weshalb die konkrete Zahl der eingesetzten Polizeibeamtinnen und -beamten „bis zur letzten Frau und zum letzten Mann“ auf ihre Erforderlichkeit zu überprüfen sei. Damit misst sie den oben wiedergegebenen Ausführungen im Revisionsurteil einen Aussagegehalt bei, der ihnen nicht zukommt.

Mit den Darlegungen zur gerichtlichen Kontrolle der Erforderlichkeit des Polizeieinsatzes hat das Revisionsgericht insbesondere dem vom Oberverwaltungsgericht im aufgehobenen Berufungsurteil noch formulierten engen, auf offensichtliche Fehler beschränkten Prüfungsmaßstab eine Absage erteilt. Aus der von der Klägerin zitierten Formulierung „soweit es um Fragen der Einsatzplanung und -taktikbeider Bemessung des erforderlichen Kräfteeinsatzes geht“ (Hervorhebung durch die Klägerin), lässt sich entgegen der Auffassung der Klägerin nicht ableiten, dass bei der Bewertung der Einsatzstärke neben der Einsatzplanung und -taktik weitere gerichtlich voll überprüfbare Bemessungsfaktoren zu berücksichtigen wären. Der zitierte Satz aus dem Revisionsurteil verweist auf die Passagen in Randnummer 66 und am Ende von Randnummer 98 des ersten aufgehobenen Berufungsurteils (OVG Bremen, Urteil vom 21. Februar 2018 – 2 LC 139/17 – juris), wonach allein polizeiliche Erfordernisse maßgebend seien, nicht aber ein etwaiges Interesse des Veranstalters an einem möglichst kostengünstigen Einsatz, und wonach die Frage, ob der Einsatz auch mit weniger Beamten zu bewältigen gewesen wäre, eine polizeitaktische Frage sei. Darin kommt die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts zum Ausdruck, dass es bei der Prüfung der Erforderlichkeit des Polizeikräfteansatzes gerade auf die polizeitaktische Sicht ankommt. Darauf hat das Revisionsgericht Bezug genommen.

Die Frage, mit wie vielen Polizeikräften die Einsatzplanung konkret umgesetzt werden soll, ist danach kein der allgemeinen Planung nachfolgender, selbständiger Prüfungspunkt, sondern notwendiger Bestandteil der polizeitaktischen Erwägungen und insoweit vom Prognosespielraum der Exekutive mitumfasst. Auch hier gilt, dass die für die Bestimmung der Anzahl einzusetzender Kräfte maßgebliche Einschätzung auf einer zutreffenden Tatsachengrundlage beruhen und der Zusammenhang zwischen Einsatzplan und Kräfteansatz, also die „Übersetzung“ der planerischen und taktischen Erwägungen in eine konkrete Zahl von Polizeikräften, insgesamt nachvollziehbar und plausibel sein muss. Diesen Ansatz hat auch das Oberverwaltungsgericht zugrunde gelegt.

b) Soweit die Klägerin eine materielle Abweichung von den Vorgaben des Revisionsurteils rügt und geltend macht, das Oberverwaltungsgericht „übersetze“ die Prognosegrundlagen nicht in eine erforderliche Einsatzstärke und prüfe vor dem Hintergrund der Erhöhung des ursprünglich prognostizierten Personaleinsatzes von 800 auf 969 Beamte nicht, ob die der Einsatzstärkenprognose zugrunde liegenden Tatsachen auch die erhöhte Anzahl rechtfertigten, es fehle also die zweite Stufe der vom Revisionsgericht vorgegebenen gerichtlichen Kontrolle der Erforderlichkeit des Kräfteeinsatzes, beanstandet sie der Sache nach eine unzureichende Prüfung und Bewertung der Prognosegrundlagen in Bezug auf die Veränderung der konkreten Einsatzzahl. Dies zielt nicht auf die rechtlichen Grundlagen der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, sondern betrifft die Feststellung der Tatsachengrundlage und deren Bewertung, die das Gericht hier im weiteren Berufungsverfahren in Würdigung des aktualisierten Vortrags der Beklagten vorgenommen hat. Die Bindungswirkung nach § 144 Abs. 6 VwGO hindert das Berufungsgericht aber nicht an weiteren Tatsachenermittlungen und erstreckt sich nicht auf die Sachverhalts- und Beweiswürdigung (vgl. etwa BVerwG, Beschlüsse vom 27. Juli 2017 – 6 B 40.17 – Buchholz 11 Art. 140 GG Nr. 93 Rn. 26 und vom 29. April 2019 – 2 B 25.18 – Buchholz 310 § 144 VwGO Nr. 83 Rn. 10).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 3 GKG.