Art. 10 Abs. 2 der Richtlinie 2011/70/Euratom schafft weder eigenständige Beteiligungsrechte der Öffentlichkeit in… (Beschluss des BVerwG 7. Senat)

BVerwG 7. Senat, Beschluss vom 31.07.2020, AZ 7 B 2/20, ECLI:DE:BVerwG:2020:310720B7B2.20.0

Leitsatz

Art. 10 Abs. 2 der Richtlinie 2011/70/Euratom schafft weder eigenständige Beteiligungsrechte der Öffentlichkeit in Genehmigungsverfahren im Zusammenhang mit der Entsorgung abgebrannter Brennelemente noch entfaltet die Vorschrift ermessenslenkende Wirkung im Rahmen der Entscheidung über die Hinzuziehung zum Verfahren nach § 13 Abs. 2 Satz 1 VwVfG.

Verfahrensgang

vorgehend Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, 14. November 2019, Az: 22 A 19.40029, Urteil

Tenor

Die Beschwerde der Klägerin gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 14. November 2019 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 5 000 € festgesetzt.

Gründe

I

1

Die Klägerin begehrt als Standortgemeinde die Hinzuziehung zu einem Verfahren auf Änderung einer Aufbewahrungsgenehmigung für ein atomares Standort-Zwischenlager. Mit dieser Änderung soll die Zwischenlagerung radioaktiver Abfälle ermöglicht werden, die aus der Wiederaufarbeitung zurückgeführt werden. Das zuständige Bundesamt lehnte den Antrag ab. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Klage als unbegründet abgewiesen. Die Klägerin sei nicht notwendig hinzuzuziehen. Der Ausgang des Genehmigungsverfahrens habe für sie keine rechtsgestaltende Wirkung, denn eine Genehmigung entfalte keine rechtliche Bindungswirkung für ihre Bauleitplanung. Nicht zu beanstanden sei auch die Ermessensentscheidung der Beklagten, die Klägerin nicht im Wege der einfachen Hinzuziehung am Verfahren zu beteiligen. Es könne dahinstehen, ob die rechtlichen Interessen der Klägerin durch die Genehmigungsentscheidung berührt werden könnten. Jedenfalls seien Ermessensfehler nicht zu erkennen. Insbesondere stehe die Erwägung der Beklagten, dass die Hinzuziehung einer – durch Schaffung eines Bezugsfalls – Vielzahl von Drittbetroffenen der Nichtöffentlichkeit des anhängigen Änderungsgenehmigungsverfahrens widersprechen könnte, in Einklang mit dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung. Auch sei nachvollziehbar, dass aus der Sicht der Beklagten § 10 Satz 2 VwVfG gegen eine Hinzuziehung der Klägerin spreche.

2

Der Verwaltungsgerichtshof hat die Revision gegen sein Urteil nicht zugelassen; dagegen richtet sich die Beschwerde der Klägerin.

II

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Die allein auf den Zulassungsgrund des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg.

4

Grundsätzliche Bedeutung im Sinne dieser Vorschrift hat eine Rechtssache nur dann, wenn sie eine klärungsbedürftige Rechtsfrage des revisiblen Rechts aufwirft, die in dem angestrebten Revisionsverfahren beantwortet werden kann, sofern dies über den Einzelfall hinaus zur Wahrung einer einheitlichen Rechtsprechung oder zur Fortbildung des Rechts beiträgt. Die Klägerin legt nicht dar, dass diese Voraussetzungen von den von ihr aufgeworfenen Rechtsfragen erfüllt werden.

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1. Die von der Klägerin zu den Voraussetzungen der notwendigen Hinzuziehung nach § 13 Abs. 2 Satz 2 VwVfG ausdrücklich als rechtsgrundsätzlich bedeutsam bezeichnete Frage,

ob eine Hinzuziehung der Standortkommune aufgrund ihres Rechts auf kommunale Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 GG) notwendigerweise zu erfolgen hat (§ 13 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 VwVfG),

ist als solche zu allgemein formuliert, als dass sie die Zulassung der Revision rechtfertigen könnte. Sie unterstellt letztlich eine mögliche Verletzung des kommunalen Selbstverwaltungsrechts. Dass in einer solchen Situation die Beteiligung der Gemeinde – ob einfachrechtlich nach Maßgabe von § 13 Abs. 2 Satz 2 VwVfG bei Annahme einer rechtsgestaltenden Einwirkung (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. Mai 2020 – 8 C 5.19 – juris Rn. 14, 16) oder unmittelbar von Verfassung wegen jedenfalls im Wege der Anhörung (vgl. etwa BVerfG, Beschlüsse vom 23. Juni 1987 – 2 BvR 826/83 – BVerfGE 76, 107 <122> und vom 19. November 2014 – 2 BvL 2/13 – BVerfGE 138, 1 Rn. 60) – geboten ist, bedarf keiner Klärung mehr (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 17. Februar 1992 – 4 B 232.91 – juris Rn. 5, vom 23. März 1993 – 7 B 126.92 – Buchholz 11 Art. 28 GG Nr. 92 S. 31 <juris Rn. 3> und vom 25. März 2011 – 7 B 86.10 – juris Rn. 8; Urteil vom 14. Dezember 1994 – 11 C 18.93 – BVerwGE 97, 203 <211 f.>).

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Auch die anschließend aufgeworfenen Fragen zur Reichweite des kommunalen Selbstverwaltungsrechts führen nicht zur Zulassung der Revision.

7

Mit der Frage,

inwieweit eine Änderung der Nutzung des Zwischenlagers durch Einlagerung anderer als der bisher genutzten Behälter und durch Einlagerung nicht am Standort des örtlichen Kernkraftwerks erzeugter Abfälle die Planungshoheit der Kommune als unstreitig von der kommunalen Selbstverwaltungshoheit nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG umfasstes Recht berührt,

wird ein rechtsgrundsätzlicher Klärungsbedarf nicht aufgezeigt. Der Gegenstand des Verfahrens, zu dem die Hinzuziehung begehrt wird, ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt, sodass die Frage zu verneinen ist.

8

Die Planungshoheit der Gemeinde umfasst das ihr als Selbstverwaltungskörperschaft zur eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung zugewiesene Recht auf Planung und Regelung der Bodennutzung in ihrem Gebiet (BVerwG, Urteile vom 11. April 1986 – 4 C 51.83 – BVerwGE 74, 124 <132> und vom 16. Dezember 1988 – 4 C 40.86 – BVerwGE 81, 95 <106>; siehe auch BVerfG, Urteil vom 21. November 2017 – 2 BvR 2177/16 – BVerfGE 147, 185 Rn. 88). Sie kann beeinträchtigt werden, wenn ein Vorhaben eine hinreichend bestimmte Planung nachhaltig stört, wesentliche Teile des Gemeindegebiets einer durchsetzbaren gemeindlichen Planung entzieht oder wenn kommunale Einrichtungen durch das Vorhaben in ihrer Funktionsfähigkeit erheblich beeinträchtigt werden; zudem ist die Planungshoheit betroffen, wenn ein Vorhaben die Umsetzung bestehender Bebauungspläne faktisch erschwert oder die in ihnen zum Ausdruck kommende städtebauliche Ordnung nachhaltig stört (stRspr, siehe BVerwG, Urteile vom 15. Dezember 2016 – 4 A 4.15 – BVerwGE 157, 73 Rn. 58, vom 28. November 2017 – 7 A 17.12 – BVerwGE 161, 17 Rn. 69 und vom 10. April 2019 – 9 A 22.18 – BVerwGE 165, 185 Rn. 10, 12 f.)

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Der hiernach vorausgesetzte unmittelbare Bezug zur Bodennutzung fehlt der atomrechtlichen Aufbewahrungsgenehmigung und deren Änderung nach § 6 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 Satz 2 Atomgesetz (AtG), die die Vorschrift des § 7 AtG über die Anlagengenehmigung als lex specialis verdrängt (BVerwG, Urteil vom 10. April 2008 – 7 C 39.07 – BVerwGE 131, 129 Rn. 10). Die Aufbewahrungsgenehmigung nach § 6 AtG ist eine rein tätigkeitsbezogene Regelung, die anders als die Genehmigung nach § 7 AtG lediglich den Betrieb regelt, nicht aber die Errichtungsgenehmigung für das Zwischenlager umfasst. Über die Errichtung wird nach Maßgabe der landesrechtlichen Bestimmungen des Bauordnungsrechts entschieden (BVerwG, Urteil vom 11. Mai 1989 – 4 C 1.88 – BVerwGE 82, 61 <67 ff.>; BVerfG, Kammerbeschluss vom 12. November 2008 – 1 BvR 2456/06 – NVwZ 2009, 171 <juris Rn. 6>). Ungeachtet der atomrechtlichen Vorbehalte in Bezug auf die Nutzung des Zwischenlagers legt die Baugenehmigung den Standort der Anlage und die Beschaffenheit der Halle fest und bestimmt so die bauplanungsrechtliche Situation.

10

Die von der Klägerin – neben der auf die Beeinträchtigung der Planungshoheit bezogenen Frage – des Weiteren aufgeworfene Frage,

ob sich aus dem Aspekt der örtlichen Gesundheitsfürsorge als Teil der Zuordnung zum eigenen Wirkungskreis eine materielle Rechtsposition ergibt,

ist nicht klärungsfähig, weil es an den hierzu erforderlichen tatsächlichen Feststellungen fehlt (BVerwG, Beschluss vom 21. Dezember 2018 – 7 BN 3.18 – Buchholz 406.27 § 32 BBergG Nr. 2 Rn. 8).

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In der Rechtsprechung ist geklärt, dass die Gemeinden unabhängig von einer Beeinträchtigung ihrer Planungshoheit auch gegenüber solchen Planungen und Maßnahmen überörtlicher Verwaltungsträger rechtlich geschützt sind, die das Gemeindegebiet oder Teile hiervon nachhaltig betreffen und die Entwicklung der Gemeinde beeinflussen. Dies ist namentlich dann der Fall, wenn die Gestaltung der gemeindlichen Infrastruktur betroffen ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. Februar 1996 – 11 VR 33.95 – juris Rn. 16; Urteile vom 18. März 1987 – 7 C 28.85 – BVerwGE 77, 128 <132 f.> und vom 14. Dezember 1994 – 11 C 18.93 – BVerwGE 97, 203 <211 f.>, jeweils m.w.N.). Es ist aber nicht dargelegt, dass die Frage, ob und inwieweit neben Auswirkungen auf die bauliche Infrastruktur auch Einwirkungen auf sonstige Einrichtungen in der bzw. Aufgabenbereiche der Gemeinde – hier die von der Klägerin nicht weiter konkretisierte örtliche Gesundheitsfürsorge – durch verfahrensrechtliche und materiell-rechtliche Anforderungen geschützt sind, im angestrebten Revisionsverfahren überhaupt geklärt werden könnte. Denn zu dem behaupteten Schutzgut hat der Verwaltungsgerichtshof – mangels Vortrags der Klägerin – keine Feststellungen getroffen.

12

Soweit die Klägerin letztlich auf Gesundheitsgefahren für die Gemeindebevölkerung abstellen wollte, wird ein solches Vorbringen von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG nicht gedeckt. Die kommunale Selbstverwaltungsgarantie erlaubt es den Gemeinden nicht, die ihren Einwohnern zustehenden Rechte als deren Sachwalter geltend zu machen (stRspr, BVerwG, Urteile vom 15. Dezember 2016 – 4 A 4.15 – BVerwGE 157, 73 Rn. 13, vom 12. April 2018 – 3 A 10.15 – Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 83 Rn. 27 und vom 10. April 2019 – 9 A 22.18 – BVerwGE 165, 185 Rn. 11; Beschluss vom 26. März 2007 – 7 B 72.06 – NVwZ 2007, 841 <juris Rn. 15>).

13

2. Schließlich will die Klägerin zur Möglichkeit der einfachen Hinzuziehung gemäß § 13 Abs. 2 Satz 1 VwVfG geklärt wissen,

ob der Standortkommune im Rahmen der Ermessensausübung im Rahmen der einfachen Hinzuziehung § 10 Satz 2 VwVfG entgegengehalten werden kann, obwohl Art. 10 Abs. 2 der Richtlinie 2011/70/Euratom effektive Beteiligungsmöglichkeiten der Öffentlichkeit – wozu auch die Standortkommune zählt – an der Entscheidungsfindung im Zusammenhang mit der Entsorgung abgebrannter Brennelemente und radioaktiver Abfälle vorsieht.

14

Es bedarf indessen nicht der Durchführung eines Revisionsverfahrens, um festzustellen, dass der genannten Richtlinienbestimmung insoweit nicht die ihr von der Klägerin zugedachte ermessenslenkende Wirkung zukommt.

15

Nach Art. 10 Abs. 2 der Richtlinie 2011/70/Euratom des Rates vom 19. Juli 2011 über einen Gemeinschaftsrahmen für die verantwortungsvolle und sichere Entsorgung abgebrannter Brennelemente und radioaktiver Abfälle (ABl. L 199 S. 48) gewährleisten die Mitgliedstaaten, dass der Öffentlichkeit im erforderlichen Umfang die Möglichkeit gegeben wird, sich in Einklang mit dem nationalen Recht und internationalen Verpflichtungen an der Entscheidungsfindung im Zusammenhang mit der Entsorgung abgebrannter Brennelemente und radioaktiver Abfälle effektiv zu beteiligen. Diese Bestimmung bezieht sich als Teil des übergreifenden nationalen Rahmens (Art. 5 Abs. 1 Buchst. g der Richtlinie) auf alle Entscheidungen im Zusammenhang mit der Entsorgung abgebrannter Brennelemente und der Entsorgung radioaktiver Abfälle von der Erzeugung bis zur Endlagerung (Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie) und beschränkt sich nicht auf das nationale Entsorgungsprogramm nach Art. 5 Abs. 1 Buchst. a, Art. 11 ff. der Richtlinie. Art. 12 Abs. 1 Buchst. j der Richtlinie ordnet ausdrücklich an, dass die allgemein geltenden Transparenzanordnungen des Art. 10 der Richtlinie zu dessen Bestandteilen gehören. Im deutschen Recht wird diesen speziellen Anforderungen durch die Anordnung der Pflicht zur Durchführung einer Strategischen Umweltprüfung (SUP) für das nationale Entsorgungsprogramm nach § 2c AtG Rechnung getragen (§ 35 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. Anl. 5 Nr. 1.13 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung <;UVPG&gt;).

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Die umfassende Geltung für alle auf die Entsorgung bezogenen Genehmigungen wird bestätigt durch die Entstehungsgeschichte des Art. 10 Abs. 2 der Richtlinie. Denn die in der legislativen Entschließung des Europäischen Parlaments vom 23. Juni 2011 zu Art. 12 Abs. 2 des Richtlinienvorschlags der Kommission erfolglos unterbreitete Abänderung sah in Art. 12a eine ausdrücklich auf die frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung bei der Ausarbeitung des nationalen Entsorgungsprogramms beschränkte Regelung vor (ABl. C 390 E S. 147 ff., 172 f.). Dem nationalen Entsorgungsprogramm vom August 2015 (Unterrichtung durch die Bundesregierung, BT-Drs. 18/5980 S. 12) liegt dieses Verständnis ebenfalls zugrunde, indem dort unter Nr. 5.3 die Öffentlichkeitsbeteiligung im Rahmen von Genehmigungsverfahren für kerntechnische Anlagen und Einrichtungen sowie von Planfeststellungs- bzw. Genehmigungsverfahren für Endlager erwähnt wird.

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Die Öffentlichkeit, zu der nach Erwägungsgrund 31 der Richtlinie auch alle betroffenen Interessengruppen einschließlich der lokalen Gebietskörperschaften zählen, ist allerdings, wie Art. 10 Abs. 2 der Richtlinie ausdrücklich festlegt, “in Einklang mit dem nationalen Recht und internationalen Verpflichtungen” zu beteiligen. Die Vorschrift verweist damit auf bereits bestehende rechtliche Verpflichtungen, die gegebenenfalls internationalen Übereinkommen genügen müssen bzw. in deren Licht auszulegen sind. Eigenständige Beteiligungsrechte werden demgegenüber nicht geschaffen. Entscheidend sind vielmehr in erster Linie die von Vorgaben des Unionsrechts und der Aarhus-Konvention geprägten Bestimmungen über die UVP-Pflicht eines Vorhabens. Sind diese Voraussetzungen – hier nach Maßgabe einer Vorprüfung gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 2, § 6 i.V.m. Anl. 1 Nr. 11.3 UVPG (i.V.m. § 2a Abs. 1 Satz 2, Abs. 1a AtG sowie der Verordnung über das Verfahren bei der Genehmigung von Anlagen nach § 7 des Atomgesetzes – Atomrechtliche Verfahrensverordnung <;AtVfV&gt;, neugefasst durch Bekanntmachung vom 3. Februar 1995, BGBl I S. 180) – nicht erfüllt, kann diese gesetzgeberische Entscheidung nicht im Wege einer gegenläufigen Ermessenslenkung überspielt werden.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 2 GKG.