Sperrerklärung mit Ermessensfehlern (Beschluss des BVerwG Fachsenat für Entscheidungen nach § 99 Abs 2 VwGO)

BVerwG Fachsenat für Entscheidungen nach § 99 Abs 2 VwGO, Beschluss vom 26.08.2020, AZ 20 F 6/19, ECLI:DE:BVerwG:2020:260820B20F6.19.0

§ 99 Abs 1 S 2 Halbs 1 VwGO, § 99 Abs 1 S 2 Halbs 2 VwGO

Verfahrensgang

vorgehend Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, 5. Mai 2017, Az: 15 A 1578/15, Urteil
vorgehend VG Köln, 25. Juni 2015, Az: 13 K 3809/13, Urteil

Tenor

Die Sperrerklärung des Bundesministeriums der Verteidigung vom 5. Juli 2019 ist rechtswidrig.

Gründe

I

1

Die Klägerin ist Verlegerin von Presseerzeugnissen. In dem diesem Zwischenverfahren zugrunde liegenden Hauptsacheverfahren begehrt sie gestützt auf das Informationsfreiheitsgesetz (IFG) die Verpflichtung der Beklagten, ihr die beim Bundesministerium der Verteidigung und den ihm unterstellten Stellen vorliegenden Informationen über den ehemaligen Soldaten Uwe Mundlos zu erteilen.

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1. Nachdem das Verwaltungsgericht die Klage – soweit noch streitig – abgewiesen hat, hat das Oberverwaltungsgericht der Berufung der Klägerin teilweise stattgegeben.

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Das Bundesverwaltungsgericht hat der von der Beklagten eingelegten Revision teilweise stattgegeben und die Sache insoweit an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen. Würden die Darlegungen der Beklagten für das Vorliegen des in Anspruch genommenen Versagungsgrundes ausreichen, dürften Geheimhaltungsgründe vom Gericht nicht gleichwohl verneint werden, ohne zuvor die streitgegenständlichen Unterlagen angefordert zu haben und ihre materiell zutreffende Einstufung in einem “In-Camera”-Verfahren überprüft haben zu lassen.

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2. Das Oberverwaltungsgericht hat unter Hinweis auf die revisionsgerichtlichen Feststellungen und die insoweit bestehenden Bindungswirkungen die Beklagte mit Schreiben des Berichterstatters vom 13. Juni 2019 aufgefordert, den Ordner zu BMVg-1, Seite 1 bis 16 sowie den Ordner zu BMVg-4 vorzulegen.

5

3. Mit Schreiben vom 5. Juli 2019 hat das Bundesministerium der Verteidigung die Vorlage der Unterlagen mit der Begründung verweigert, das Bekanntwerden des Akteninhalts würde dem Wohl des Bundes Nachteile bereiten (Sperrerklärung). Auf die in ihrem Widerspruchsbescheid sowie in ihren Schriftsätzen zum Hauptsacheverfahren vorgetragene Begründung zur Geheimhaltungsbedürftigkeit werde verwiesen; dies beträfe Seite 3 des Widerspruchsbescheids vom 17. Mai 2013 (zu beiden Akteninhalten), Seite 3 des Schriftsatzes vom 29. Oktober 2013, Seite 8 bis 10 des Schriftsatzes vom 6. August 2015, Seite 4 f. des Schriftsatzes vom 19. Oktober 2016 (zum Vorgang Einheitsaktenplan), Seite 7 des Schriftsatzes vom 4. September 2013, Seite 5 des Schriftsatzes vom 29. Oktober 2013 und Seite 3 f. des Schriftsatzes vom 19. Oktober 2016 (zum Vorgang Munitionsdiebstahl).

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4. Die Klägerin hat die Vorlageverweigerung gerügt. Sie sei unzulässig, weil nach § 173 VwGO i.V.m. § 531 ZPO verspätet, und zudem unbegründet. Die Bekanntgabe des Akteninhalts würde dem Wohl des Bundes keine Nachteile bereiten. Die Beklagte habe in den letzten Jahren die Bewachung sämtlicher Munitionsdepots an private Sicherungsgesellschaften überführt. Daher könnten dort Diebstähle durch Wehrpflichtige heute nicht mehr stattfinden. Solle das Oberverwaltungsgericht dem nicht folgen, werde beantragt, das In-Camera-Verfahren einzuleiten.

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5. Das Oberverwaltungsgericht hat das Berufungsverfahren – 15 A 1578/15 – mit Beschluss vom 11. Juli 2019 ausgesetzt und die Akten dem Bundesverwaltungsgericht vorgelegt.

II

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Der Antrag der Klägerin nach § 99 Abs. 2 Satz 1 und 2 VwGO, die Verweigerung der Aktenvorlage als rechtswidrig festzustellen, hat Erfolg.

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1. Der Antrag ist zulässig.

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Die für die Zulässigkeit des Antrags nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO erforderliche Feststellung der Entscheidungserheblichkeit der begehrten Auskünfte für das Hauptsacheverfahren liegt vor (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 12. September 2017 – 20 F 11.16 – juris Rn. 7 und vom 20. Dezember 2018 – 20 F 5.18 – Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 75 Rn. 12). Aus der durch § 99 VwGO vorgegebenen Aufgabenverteilung zwischen dem Fachgericht und dem Hauptsachegericht folgt, dass zunächst das Hauptsachegericht förmlich darüber zu befinden hat, ob und gegebenenfalls welche Informationen aus den Akten für eine Sachentscheidung überhaupt erforderlich sind, bevor die oberste Aufsichtsbehörde nach § 99 Abs. 1 VwGO über die Freigabe oder Verweigerung der in Rede stehenden Akten befindet. Hat das Gericht der Hauptsache die Entscheidungserheblichkeit bejaht, ist der Fachsenat grundsätzlich an dessen Rechtsauffassung gebunden. Eine abweichende Beurteilung durch ihn kommt nur dann in Betracht, wenn die Rechtsauffassung des Hauptsachgerichts offensichtlich fehlerhaft ist (BVerwG, Beschlüsse vom 8. März 2019 – 20 F 8.17 – juris Rn. 5 und vom 16. April 2019 – 20 F 18.17 – juris Rn. 9 m.w.N.).

11

Zwar hat das Oberverwaltungsgericht vorliegend keinen ausdrücklichen Beweisbeschluss gefasst, bevor die Beklagte ihre Sperrerklärung abgegeben hat; jedoch steht die Entscheidungserheblichkeit der Vorlage auf der Grundlage des Aussetzungsbeschlusses in Verbindung mit dem Schreiben des Berichterstatters vom 13. Juni 2019 fest. Danach folgt die Entscheidungserheblichkeit bereits aus der gemäß § 144 Abs. 6 VwGO bestehenden Bindungswirkung des Revisionsurteils. Es liegen damit einem Beweisbeschluss vergleichbare förmliche Äußerungen des Hauptsachegerichts vor, aus denen sich die Entscheidungserheblichkeit der Vorlage der Akten ergibt (vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 21. August 2012 – 20 F 5.12 – juris Rn. 3). Die dem zugrunde liegende Rechtsauffassung des Hauptsachegerichts, es bestehe insoweit eine Bindung gemäß § 144 Abs. 6 VwGO, ist auch nicht offensichtlich fehlerhaft.

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2. Der Antrag ist auch begründet.

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a) Ob die auf § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO gestützte Sperrerklärung als Verteidigungsmittel im Sinne des – über § 173 VwGO grundsätzlich anwendbaren – § 531 Abs. 1 ZPO anzusehen ist, kann dahingestellt bleiben; sie wäre jedenfalls gemäß § 531 Abs. 2 Nr. 1 ZPO zuzulassen, weil die Vorlage der streitgegenständlichen Akten von den Instanzgerichten bislang als entscheidungsunerheblich angesehen worden ist.

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b) Die somit nicht ausgeschlossene Abgabe der Sperrerklärung ist jedoch rechtswidrig. Sie entspricht nicht den an sie zu stellenden formalen Anforderungen und ist ermessensfehlerhaft.

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aa) Die Sperrerklärung genügt nicht den Anforderungen, die an die Darlegung eines Weigerungsgrunds zu stellen sind. Bereits die Sperrerklärung muss hinreichend deutlich erkennen lassen, welche Weigerungsgründe vorliegen sollen. Insoweit muss die oberste Aufsichtsbehörde die Akten und Unterlagen aufbereiten und je nach Inhalt der Schriftstücke den behaupteten Weigerungsgrund nachvollziehbar darlegen. Erst dann ist auch eine effektive gerichtliche Überprüfung möglich (BVerwG, Beschluss vom 18. April 2012 – 20 F 7.11 – NVwZ 2012, 1488 Rn. 8), wobei der Fachsenat seine Prüfung ausschließlich anhand der behördlich geltend gemachten Gründe vornimmt. Daran fehlt es vorliegend, weil die Sperrerklärung zur Begründung lediglich pauschal auf bestimmte Seiten des Widerspruchsbescheids und von Schriftsätzen im Hauptsacheverfahren verweist. Dabei erschließt sich zudem nicht einmal, ob die im Schriftsatz vom 19. Oktober 2016 (auf Seite 4) in Bezug genommenen erstinstanzlichen Ausführungen an der Verweisung teilhaben sollen.

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bb) Darüber hinaus ist die Sperrerklärung ermessensfehlerhaft.

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aaa) Die Ermächtigung der obersten Aufsichtsbehörde zur Ermessensentscheidung besteht nach dem eindeutigen Wortlaut des § 99 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 VwGO selbst dann, wenn der Inhalt der Schriftstücke oder der Auskunft geheimhaltungsbedürftig im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 VwGO ist, mithin auch, wenn der Vorgang nach den fachgesetzlichen Vorgaben geheim gehalten werden müsste (BVerwG, Beschlüsse vom 5. Februar 2009 – 20 F 24.08 – juris Rn. 8, vom 18. April 2012 – 20 F 7.11 – NVwZ 2012, 1488 Rn. 14 und vom 7. April 2020 – 20 F 2.19 – juris Rn. 31).

18

Die Beklagte hat indes nicht eine auf den konkreten Rechtsstreit bezogene und auf einer Abwägung der widerstreitenden Interessen der Beteiligten im Prozess beruhende Ermessensentscheidung über die Aktenvorlage getroffen. Sie hat vielmehr erklärt, “da” die Vorlage der Unterlagen aus den im Widerspruchsbescheid und in den Schriftsätzen dargelegten Gründen für das Wohl des Bundes von Nachteil sei, werde sie verweigert. Ermessenserwägungen zu der Frage, ob die Unterlagen bei Abwägung der Geheimhaltungsgründe und des Gebots effektiven Rechtsschutzes (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. April 2020 – 20 F 2.19 – juris Rn. 30 und 36) gleichwohl ganz oder teilweise vorzulegen sind, finden sich nicht.

19

Da sich in der Sperrerklärung nicht ansatzweise Ermessenserwägungen finden, können die Ausführungen im Widerspruchsbescheid und in den Schriftsätzen auch nicht ergänzend herangezogen werden (BVerwG, Beschluss vom 7. April 2020 – 20 F 2.19 – juris Rn. 27). Dies gilt umso mehr, als etwa im Schriftsatz vom 29. Oktober 2013, auf dessen Seite 3 Bezug genommen wird, ausdrücklich erklärt ist, die Frage eines Ermessens stelle sich angesichts des § 5 Abs. 2 IFG nicht. Auch auf Seite 10 des in Bezug genommenen Schriftsatzes vom 6. August 2015 wird betont, § 5 Abs. 2 IFG sei abschließend und lasse keinen Abwägungsspielraum zu.

20

bbb) Im Übrigen wären die schriftsätzlich und im Widerspruchsbescheid dargelegten Erwägungen ermessensfehlerhaft.

21

Die bei einer Sperrerklärung erforderliche Abwägung zwischen der vom Gebot effektiven Rechtsschutz geforderten Auskunftserteilung und den entgegenstehenden Gemeinwohl- oder Drittbelangen ist eine spezifisch prozessuale Ermessensentscheidung, die häufig einen Mittelweg zwischen vollständiger Auskunftserteilung und vollständiger Auskunftsverweigerung zulässt. Da die Sperrerklärung als Prozesserklärung auf die Prozesslage abgestimmt sein muss, in der sie abgegeben wird, genügt es grundsätzlich nicht, auf die in der Hauptsache aus Sicht der Beklagten einem materiellen Informationsanspruch entgegenstehenden Gründe zu verweisen (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 21. Februar 2008 – 20 F 2.07 – BVerwGE 130, 263 Rn. 19 und vom 17. März 2020 – 20 F 3.18 – juris Rn. 20). Dementsprechend ist es ermessensfehlerhaft, bei der Begründung der Vorlageverweigerung allein auf die im Hauptsacheverfahren für maßgeblich erachteten Zugänglichkeitsschranken, vorliegend also des Informationsfreiheitsgesetzes, abzustellen. Dies verkennt den rechtlich selbstständigen Prüfungsmaßstab des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO. Die oberste Aufsichtsbehörde ist im Rahmen einer Prüfung nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO vielmehr gefordert, in besonderer Weise die rechtsschutzverkürzende Wirkung der Verweigerung der Aktenvorlage für den Betroffenen zu beachten. Darin liegt die Besonderheit ihrer Ermessensausübung nach dieser Regelung. Dementsprechend steht der obersten Aufsichtsbehörde – wie bereits dargelegt – selbst in den Fällen ein Ermessen zu, in denen das Fachgesetz es der jeweiligen Fachbehörde nicht einräumt.

22

ccc) Ungeachtet dessen widerspricht es der Rechtsprechung des Senats, Dokumente allein deshalb nicht vorzulegen, weil sie als Verschlusssache eingestuft worden sind. Entscheidend ist vielmehr, ob nach den Maßstäben des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO eine Geheimhaltungsbedürftigkeit besteht. Das ist bei der Geltendmachung eines Amtsgeheimnisses danach zu beurteilen, ob das Bekanntwerden des Inhalts zurückgehaltener Unterlagen voraussichtlich dem Wohl des Bundes oder eines Landes Nachteile bereiten würde. Nachteile im Sinne dieses Geheimhaltungsgrundes erfassen Beeinträchtigungen und Gefährdungen des Bestandes und der Funktionsfähigkeit des Staates und seiner wesentlichen Einrichtungen. Der Verweigerungsgrund ist eng auszulegen, der Nachteil muss von erheblichem Gewicht sein (BVerwG, Beschlüsse vom 28. Juni 2017 – 20 F 12.16 – juris Rn. 10 ff. und vom 7. April 2020 – 20 F 2.19 – juris Rn. 29). Allein die Zuordnung von Verwaltungsvorgängen zu einer Regierungs- oder Sicherheitsbehörde unabhängig von der konkreten Schutzbedürftigkeit ihres Inhalts trägt eine Auskunftsverweigerung nicht (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 19. April 2010 – 20 F 13.09 – BVerwGE 136, 345 Rn. 21 m.w.N. und vom 7. April 2020 – 20 F 2.19 – juris Rn. 29).

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3. Einer eigenständigen Kostenentscheidung bedarf es im Verfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO nicht, weil es sich im Verhältnis zum Hauptsacheverfahren um einen unselbstständigen Zwischenstreit handelt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. April 2020 – 20 F 2.19 – juris Rn. 37 m.w.N.).