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BVerwG 8. Senat: Die bis zum 31. Dezember 2013 befristete Genehmigung einer staatlichen Beihilfe nach dem GAK-Programm 2010 bis 2013…

BVerwG 8. Senat, Beschluss vom 07.07.2020, AZ 8 B 59/19, ECLI:DE:BVerwG:2020:070720B8B59.19.0

Leitsatz

Die bis zum 31. Dezember 2013 befristete Genehmigung einer staatlichen Beihilfe nach dem GAK-Programm 2010 bis 2013 durch die Europäische Kommission (Entscheidungen N 115/2008 vom 2. Juli 2008 – K(2008)3157 – und N 368/2009 vom 22. Dezember 2009 – K(2009)10669 -) erstreckte sich nicht auf Zuwendungen, die erst nach Fristablauf durch Zuwendungsbescheid gegenüber dem begünstigten Breitbandnetzbetreiber bewilligt wurden und bezüglich deren vor Fristablauf nur eine vorbehaltliche Vergabeentscheidung getroffen worden war.

Verfahrensgang

vorgehend Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, 10. April 2019, Az: 9 S 75/17, Urteil
vorgehend VG Freiburg (Breisgau), 29. November 2016, Az: 3 K 2814/14, Urteil

Tenor

Die Beschwerde der Beklagten gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 10. April 2019 wird zurückgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 75 000 € festgesetzt.

Gründe

1

Die Klägerin wendet sich gegen die Gewährung eines Zuschusses, den die beklagte Gemeinde der Beigeladenen zur Förderung des Ausbaus der Breitbandversorgung im Gemeindegebiet bewilligt und geleistet hat. Mit vorbehaltlichem Vergabebeschluss vom 16. Dezember 2013 wählte die Beklagte die Beigeladene zur Erbringung von Breitbanddiensten in den Ortsteilen B. und E. unter Gewährung einer Zuwendung zur Schließung einer Wirtschaftlichkeitslücke in Höhe von maximal 150 000 € aus. Mit Schreiben vom 30. April 2014 teilte die Beklagte der Beigeladenen mit, sie erteile ihr nunmehr abschließend den Zuschlag, nachdem das Regierungspräsidium F. zwischenzeitlich den notwendigen Zuwendungsbescheid über die Gewährung der Landes-Beihilfe für den Breitbandausbau erteilt habe. In der Folgezeit zahlte die Beklagte einen Zuschuss von 150 000 € an die Beigeladene aus. Das Verwaltungsgericht hat den Bescheid vom 30. April 2014 aufgehoben und die Beklagte verpflichtet, den Zuschuss nebst Zinsen von der Beigeladenen zurückzufordern. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Berufung der Beklagten zurückgewiesen und ausgeführt, der Zuwendungsbescheid verstoße gegen das Verbot der Durchführung nicht notifizierter Beihilfen. Unabhängig davon lägen die Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfe nach dem GAK-Programm und den Entscheidungen N 115/2008 und N 368/2009 der EU-Kommission nicht vor, da die Beklagte den Nachweis einer fehlenden oder unzureichenden Breitbandgrundversorgung in den beiden Ortsteilen nicht erbracht habe. Die Revision gegen dieses Urteil hat der Verwaltungsgerichtshof nicht zugelassen.

2

Die dagegen erhobene Beschwerde, die die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) geltend macht und das Vorliegen von Verfahrensfehlern (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) rügt, bleibt ohne Erfolg. Ist die angefochtene Entscheidung selbstständig tragend auf mehrere Begründungen gestützt, ist die Revision nur zuzulassen, wenn hinsichtlich jeder dieser Begründungen ein Zulassungsgrund geltend gemacht wird und vorliegt (stRspr, vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 21. Juni 2019 – 7 B 24.18 – juris Rn. 9 m.w.N.). Daran fehlt es hier.

3

1. Die Rügen betreffend die selbstständig tragende Annahme der Vorinstanz, der Zuwendungsbescheid habe gegen das unionsrechtliche Verbot der Durchführung nicht notifizierter Beihilfen gemäß Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV verstoßen, greifen nicht durch.

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a) Insoweit ist der Beschwerdebegründung keine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zu entnehmen. Sie formuliert keine bestimmte, höchstrichterlich noch ungeklärte und für die Revisionsentscheidung erhebliche Rechtsfrage des revisiblen Rechts, der eine allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung zukäme.

5

Die Frage,

welches der maßgebliche Zeitpunkt für die beihilferechtliche Überprüfung der Vereinbarkeit einer Maßnahme mit den dafür geltenden Breitband-Beihilferegelungen (wie sie exemplarisch in den Entscheidungen N 115/2008, N 368/2009 und den EU-Breitbandleitlinien enthalten sind), die eine Befristung enthalten, ist,

und die daran anschließende Frage,

ob eine Maßnahme ordnungsgemäß innerhalb der geltenden Breitband-Beihilferegelung (wie sie exemplarisch in den Entscheidungen N 115/2008, N 368/2009 und den EU-Breitbandleitlinien enthalten sind) durchgeführt worden ist, wenn die formelle Vergabeentscheidung bis zum Laufzeitende des jeweiligen Programms erfolgt ist und die verwaltungsmäßige Umsetzung anschließend zeitnah, jedoch nach Laufzeitende der Breitband-Beihilferegelung erfolgt,

würden sich im angestrebten Revisionsverfahren so nicht stellen. Dafür entscheidungserheblich wären sie nur, soweit sie die Befristung der mit den Entscheidungen der EU-Kommission N 115/2008 vom 2. Juli 2008 – K(2008)3157 – und N 368/2009 vom 22. Dezember 2009 – K(2009)10669 – erteilten Genehmigung der Beihilfemaßnahme “Breitbandversorgung ländlicher Räume” betreffen und geklärt wissen wollen, ob diese Genehmigung sich auf Zuwendungen erstreckte, die erst nach Ablauf der Befristung von einer Gemeinde auf der Grundlage des Gesetzes über die Gemeinschaftsaufgabe “Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes” (GAK-Gesetz) und des zu dessen Ausführung erlassenen ministeriellen “GAK-Rahmenplan[s] 2010-2013” gegenüber dem Breitbandnetzbetreiber bewilligt wurden, sofern die zugrunde liegende – vorbehaltliche – Vergabeentscheidung vor Ablauf der Befristung getroffen worden war. Diese Frage ist nicht klärungsbedürftig, weil sie ohne Weiteres aus Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV anhand der anerkannten Auslegungsregeln unter Berücksichtigung der einschlägigen Rechtsprechung – verneinend – zu beantworten ist.

6

Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV untersagt die Durchführung von Maßnahmen im Sinne des Art. 108 Abs. 3 Satz 1 AEUV, bevor die Kommission abschließend über ihre Zulässigkeit befunden hat. Genehmigt die Kommission die Beihilfemaßnahme, ist die Reichweite der Genehmigung durch Auslegung der jeweils verfahrensgegenständlichen Beihilfebedingungen und der darauf bezogenen Kommissionsentscheidung zu ermitteln (vgl. EuGH, Urteil vom 21. März 2013 – C-129/12 [ECLI:EU:C:2013:200], Magdeburger Mühlenwerke GmbH/Finanzamt Magdeburg – juris Rn. 20 und 36; EuG, Urteil vom 14. Januar 2004 – T-109/01 [ECLI:EU:T:2004:4], Fleuren Compost BV/Kommission – juris Rn. 9, 62 und 74). Soweit es auf die Frage ankommt, ob eine Beihilfe innerhalb des Geltungszeitraumes der Genehmigungsentscheidung der Kommission gewährt wurde, ist zu prüfen, ob der Beihilfeempfänger innerhalb dieses Zeitraums nach nationalem Recht einen Rechtsanspruch auf die Beihilfe erworben hat (EuGH, Urteil vom 21. März 2013 – C-129/12 – Rn. 40 f.; EuG, Urteil vom 14. Januar 2004 – T-109/01 – Rn. 74).

7

Beihilfeempfänger ist der durch die Zuwendung Begünstigte und nicht die staatliche Stelle, die über die Gewährung der Zuwendung entscheidet. Die gegenteilige Auffassung der Beklagten lässt sich weder mit ihrer von den Kommissions-Entscheidungen N 115/2008 und N 368/2009 abweichenden Definition des Begriffs der Maßnahme begründen noch mit ihrer Bezeichnung der Gemeinden als “prioritäre Zuwendungsempfänger”. Die beiden Entscheidungen der Kommission verwenden den Begriff der Maßnahme zur Umschreibung der in den notifizierten Beihilfevorschriften geregelten Förderung der Breitbandversorgung ländlicher Räume (vgl. Entscheidung N 115/2008 Rn. 1 und 8 ff.) sowie der im Juni 2009 angemeldeten Änderung dieser Beihilferegelung (Entscheidung N 368/2009 Rn. 2 und 4 ff.). Nach der oben zitierten Rechtsprechung ist Beihilfeempfänger nur das durch die staatliche Beihilfegewährung begünstigte Wirtschaftssubjekt. Das gilt auch, wenn der Träger der für die Bewilligung zuständigen staatlichen Stelle von anderen Hoheitsträgern Zuwendungen zur anteiligen Finanzierung der von ihm zu gewährenden Beihilfe erhält.

8

Einen Rechtsanspruch auf die Beihilfe erwirbt deren Empfänger mit dem Erlass eines an ihn gerichteten Zuwendungsbescheides. Ob schon eine Vergabe- oder Auswahlentscheidung zu seinen Gunsten genügt, wäre im Revisionsverfahren nicht zu klären, weil eine solche Entscheidung hier nur unter dem Vorbehalt einer nach Ablauf der Befristung der Genehmigung beantragten und zugesagten Bereitstellung von Landesmitteln getroffen wurde. Eine solche Vorbehaltsentscheidung begründet jedenfalls noch keinen Anspruch des Ausgewählten auf die Beihilfe, da sie deren Gewährung von einem künftigen, ungewissen und auch nicht allein vom Auswählenden herbeizuführenden Ereignis abhängig macht.

9

b) Wirksame Verfahrensrügen (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 und § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO) wurden bezüglich der entscheidungstragenden Annahme, die Beihilfegewährung habe gegen Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV verstoßen, nicht erhoben.

10

aa) Die Ablehnung des Antrags der Beklagten, eine schriftliche Auskunft der EU-Kommission zur Auslegung ihrer Genehmigungsentscheidungen N 115/2008 und N 368/2009 einzuholen, verletzt keine Verpflichtung des Berufungsgerichts zur loyalen Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den Gerichten der Mitgliedstaaten im Bereich der staatlichen Beihilfen. Ob und inwiefern aus Art. 4 Abs. 3 EUV wegen der Befugnis der mitgliedstaatlichen Gerichte, die EU-Kommission um Erläuterungen zu bitten (EuGH, Urteil vom 21. November 2013 – C-284/12 – [ECLI:EU:C:2013:755], Deutsche Lufthansa AG/Flughafen Frankfurt-Hahn GmbH Rn. 45), eine entsprechende Verfahrenspflicht gegenüber den Beteiligten folgen kann, muss hier nicht abschließend geklärt werden. Jedenfalls kommt eine solche Pflicht nur in Betracht, wenn die dem Gericht obliegende eigenständige und umfassende Überprüfung der Beihilfevoraussetzungen (BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 2016 – 10 C 3.15 – BVerwGE 156, 199 Rn. 33) auf Zweifel betreffend entscheidungserhebliche Fragen der Auslegung einer Kommissionsentscheidung führt, die sich nicht ohne eine Erläuterung der Kommission ausräumen lassen. Davon kann hier nicht die Rede sein. Wie oben dargelegt, ist in der unionsgerichtlichen Rechtsprechung geklärt, dass befristet genehmigte Beihilferegelungen nur Beihilfegewährungen decken, bei denen der Beihilfeempfänger vor Ablauf der Befristung einen Rechtsanspruch auf die Beihilfe erworben hat. Die Voraussetzungen des Anspruchserwerbs sind von den mitgliedstaatlichen Gerichten nach nationalem Recht zu bestimmen (EuGH, Urteil vom 21. März 2013 – C-129/12 – Rn. 40 f.; vgl. EuG, Urteil vom 14. Januar 2004 – T-109/01 – Rn. 74 ff.). Ob erst der Erlass des Zuwendungsbescheides oder schon eine – überdies vorbehaltliche – Auswahlentscheidung einen Rechtsanspruch des Beihilfeempfängers entstehen lässt, ist daher eine Frage des nationalen Rechts und kein Problem der Auslegung einer Kommissionsentscheidung. Unionsrechtliche Fragen der Umgehung des Durchführungsverbots würden sich nur bei einer Auslegung des nationalen Rechts stellen, die den Zeitpunkt vorverlegte, in dem die Beihilfe – trotz Fehlens mindestens einer Anspruchsvoraussetzung – als gewährt anzusehen wäre (EuGH, Urteil vom 21. März 2013 – C-129/12 – Rn. 43 ff.). Eine solche Auslegung hat die Vorinstanz abgelehnt.

11

bb) Der hilfsweise gerügte Aufklärungsmangel gemäß § 86 Abs. 1 VwGO ist nicht dargetan. Gegenstand der verwaltungsgerichtlichen Sachaufklärung können nur Tatsachen- und keine Rechtsfragen sein. Um Letztere handelt es sich jedoch bei der Frage, ob eine Beihilfegewährung schon mit einer – vorbehaltlichen – Vergabeentscheidung oder erst mit Erlass des Zuwendungsbescheides vorliegt. Auch die Frage, unter welchen Voraussetzungen das Unionsrecht eine Beihilfegewährung annimmt, ist eine Rechtsfrage. Sie ist nicht allein mit Tatsachenfeststellungen zu beantworten, sondern nur mit Aussagen zu deren rechtlicher Relevanz.

12

cc) Sollte die Beklagte mit dem Vorwurf, der Verwaltungsgerichtshof habe die Anforderungen an den Erwerb eines Beihilfeanspruchs überraschend konkretisiert, eine Verletzung des Rechts auf rechtliches Gehör (Art. 103 Abs. 1 GG, § 108 Abs. 2 VwGO) rügen wollen, fehlt insoweit eine substantiierte Darlegung. Die Beklagte hätte dartun müssen, weshalb sie nach dem bisherigen Prozessverlauf auch unter Berücksichtigung aller vertretbaren Rechtsauffassungen nicht damit zu rechnen brauchte, dass der Verwaltungsgerichtshof eine verbindliche Zuwendungsentscheidung gegenüber dem Begünstigten für erforderlich halten würde. Der Hinweis auf eine abweichende Auslegung der Beihilferegelungen durch Landesbehörden genügt dazu ebenso wenig wie der Vortrag, das Verwaltungsgericht habe die Anforderungen an den Anspruchserwerb anders als das Berufungsurteil – allerdings mit demselben Ergebnis wie dieses – bestimmt.

13

2. Mangels durchgreifender Rügen gegen die erste, selbstständig tragende Urteilserwägung zu Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV kommt es auf die Wirksamkeit der Rügen betreffend das Fehlen der Beihilfevoraussetzungen nicht an. Unabhängig davon sind auch die insoweit erhobenen Rügen erfolglos, weil sie nicht prozessordnungsgemäß substantiiert wurden (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO).

14

a) Die von der Beklagten für grundsätzlich klärungsbedürftig gehaltenen Fragen,

ob sich aus den Breitband-Beihilferegelungen (wie sie exemplarisch in den Entscheidungen N 115/2008, N 368/2009 und den EU-Breitbandleitlinien enthalten sind) die Anforderungen der Bewilligungsstelle an den Nachweis des Marktversagens durch fehlende oder unzureichende Breitbandversorgung im zu versorgenden Gebiet durch eine im jeweiligen Einzelfall durchgeführte technische Ermittlung einer Gesamtversorgung über alle Anbieter und alle Technologien ergeben,

und

ob der Nachweis des Marktversagens durch fehlende oder unzureichende Breitbandversorgung im zu versorgenden Gebiet rechtmäßig entsprechend den Breitbandhilferegelungen (wie sie exemplarisch in den Entscheidungen N 115/2008, N 368/2009 und den EU-Breitbandleitlinien enthalten sind) durch kartographische Darstellung der Ist-Versorgung durch Rückgriff auf den Breitbandatlas des Bundes, den Ergebnissen einer Abfrage der im Gebiet tätigen Breitbandanbieter und den Ergebnissen einer Interessentenabfrage für Breitbandnutzung erbracht wird,

betreffen kein revisibles Recht, soweit sie sich ausweislich der Beschwerdebegründung der Sache nach auf eine Auslegung der Ziff. 4.1 des GAK-Rahmenplans 2010 bis 2013 richten. Diesem Rahmenplan kommt keine Rechtssatzqualität zu, da er keine über die Beziehungen zwischen Bund und Ländern hinausgehende Außenwirkung gegenüber Dritten entfaltet (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. November 1986 – 3 C 72.84 – BVerwGE 75, 109 <LS 3 und S. 116>).

15

Im Übrigen wären die Fragen im angestrebten Revisionsverfahren nicht erheblich. Zum einen hat das Berufungsurteil keine technische Ermittlung einer Gesamtversorgung verlangt, sondern nur beanstandet, dass der Beklagten bei seiner Haushaltebefragung die vertragliche Versorgung in den betreffenden Ortsteilen erhoben hat, nicht jedoch das seinerzeit und in absehbarer Zukunft dort für die Einwohner verfügbare Angebot. Zum anderen stellt das Berufungsurteil nicht darauf ab, dass eine fehlende oder unzureichende Breitbandversorgung nicht durch kartographische Darstellungen und Abfrageergebnisse der von der Beklagten beschriebenen Art zu belegen wäre. Es begründet das Fehlen des erforderlichen Nachweises mit den dargestellten inhaltlichen Mängeln der Einwohnerabfrage.

16

b) Ein als Verfahrensfehler einzuordnender Verstoß gegen den Überzeugungsgrundsatz (§ 108 Abs. 1 VwGO) durch selektive Würdigung des Prozessstoffs (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 6. März 2008 – 7 B 13.08 – Buchholz 310 § 108 Abs. 1 VwGO Nr. 54 S. 17 und vom 29. Juli 2010 – 8 B 106.09 – [insoweit in Buchholz 428 § 3 VermG Nr. 77 nicht abgedruckt] juris Rn. 31) ist nicht mit dem Vorwurf dargetan, das Berufungsgericht habe die im Tatbestand des Berufungsurteils erwähnte Bieterabfrage bei allen im Breitbandatlas verzeichneten Anbietern in den Entscheidungsgründen nicht berücksichtigt. Die Beklagte hat nicht dargelegt, weshalb es nach der materiell-rechtlichen Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs – und nicht nur nach ihrer eigenen – für die Berufungsentscheidung auf diesen Vortrag ankam. Im Übrigen hat das Berufungsurteil (Seite 26, erster Absatz a.E.) das Vorbringen zur Bieterbefragung – wenn auch ohne ausdrückliche Bezugnahme auf die Ermittlung der Bieter aus dem Breitbandatlas – gewürdigt, weil es ausführt, einen “weißen Fleck” der Breitbandgrundversorgung in Bezug auf die Angebots- (und nicht die Vertrags-)situation habe die Beklagte weder durch die von ihr durchgeführte Haushaltebefragung noch durch die Befragung der Breitbandanbieter nachweisen können. Dass diese Sachverhalts- und Beweiswürdigung verfahrensfehlerhaft, weil denkgesetzwidrig, aktenwidrig oder objektiv willkürlich wäre, ist nicht dargetan.

17

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und 3, § 162 Abs. 3 VwGO. Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.