Beschluss des BVerwG 5. Senat vom 01.09.2020, AZ 5 PB 19/19

BVerwG 5. Senat, Beschluss vom 01.09.2020, AZ 5 PB 19/19, ECLI:DE:BVerwG:2020:010920B5PB19.19.0

Verfahrensgang

vorgehend Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, 27. Juni 2019, Az: 20 A 1710/17.PVL, Beschluss
vorgehend VG Münster, 22. Juni 2017, Az: 22 K 1091/15.PVL

Tenor

Die Beschwerden des Beteiligten zu 1 und der Beteiligten zu 2 gegen die Nichtzulassung der Rechtsbeschwerde in dem Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen – Fachsenat für Landespersonalvertretungssachen – vom 27. Juni 2019 werden verworfen.

Auf die Beschwerde des Beteiligten zu 3 wird der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen – Fachsenat für Landespersonalvertretungssachen – vom 27. Juni 2019 aufgehoben.

Die Sache wird zur erneuten Anhörung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen – Fachsenat für Landespersonalvertretungssachen – zurückverwiesen.

Gründe

1

Die Beschwerden des Beteiligten zu 1 (A) und der Beteiligten zu 2 (Einigungsstelle beim A) sind unzulässig (1.). Die Beschwerde des Beteiligten zu 3 (Gesamtpersonalrat beim A) hat Erfolg (2.).

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1. Die Nichtzulassungsbeschwerden des Beteiligten zu 1 und der Beteiligten zu 2 sind nicht wegen der geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung einer entscheidungserheblichen Rechtsfrage zuzulassen, weil die Beschwerdebegründungen jeweils den Darlegungsanforderungen des § 79 Abs. 2 LPVG NW i.V.m. § 92a Satz 2 und § 72a Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 ArbGG nicht genügen.

3

Grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 79 Abs. 2 LPVG NW i.V.m. § 92 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 72 Abs. 2 Nr. 1 ArbGG kommt einer Rechtsfrage nur zu, wenn mit ihr eine für die erstrebte Rechtsbeschwerdeentscheidung erhebliche Frage aufgeworfen wird, die im Interesse der Einheit und Fortbildung des Rechts der Klärung bedarf. Die Rechtsfrage muss zudem klärungsfähig sein, was der Fall ist, wenn sie in der Rechtsbeschwerdeinstanz beantwortet werden kann. Nach § 79 Abs. 2 LPVG NW i.V.m. § 92a Satz 2 i.V.m. § 72a Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 ArbGG muss die Begründung der auf den Zulassungsgrund des § 72 Abs. 2 Nr. 1 ArbGG gestützten Nichtzulassungsbeschwerde die Darlegung der grundsätzlichen Bedeutung einer Rechtsfrage und deren Entscheidungserheblichkeit enthalten. Dieses Darlegungserfordernis setzt die Formulierung einer bestimmten, höchstrichterlich noch ungeklärten und für die Rechtsbeschwerdeentscheidung erheblichen Rechtsfrage sowie die Angabe voraus, worin die allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung besteht. Die Beschwerde muss substantiiert erläutern, dass und inwiefern die Rechtsbeschwerdeentscheidung zur Klärung einer bisher vom Bundesverwaltungsgericht nicht beantworteten, fallübergreifenden und entscheidungserheblichen Rechtsfrage führen kann. Die Begründungspflicht verlangt, dass sich die Beschwerde mit den Erwägungen des angefochtenen Beschlusses, auf die sich die aufgeworfene Frage von angeblich grundsätzlicher Bedeutung bezieht, substantiiert auseinandersetzt. Es bedarf auch der substantiierten Auseinandersetzung mit den Gründen bereits ergangener einschlägiger Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts. Soweit sich die Vorinstanz mit der von der Beschwerde als grundsätzlich angesehenen Frage beschäftigt hat, gehört zu der erforderlichen Durchdringung des Prozessstoffes die Erörterung sämtlicher Gesichtspunkte, die im Einzelfall für die erstrebte Zulassung der Rechtsbeschwerde rechtlich Bedeutung haben können. In der Begründung ist auch substantiiert aufzuzeigen, aus welchen Gründen der Rechtsauffassung, die der aufgeworfenen Frage von angeblich grundsätzlicher Bedeutung zugrunde liegt, zu folgen ist (stRspr, vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 23. Mai 2019 – 5 PB 7.18 – juris Rn. 15 m.w.N.). Daran fehlt es hier.

4

a) Der Beteiligte zu 1 hat in seiner Beschwerdebegründung vom 20. September 2019 als grundsätzlich bedeutsam die Frage aufgeworfen:

“Kann durch eine Vorschrift wie § 52 Satz 2 LPVG NRW dem Gesamtpersonalrat in einem horizontal gegliederten Verwaltungsaufbau die Stellung einer Stufenvertretung zugesprochen werden und stehen die Teilpersonalräte und der Gesamtpersonalrat bei den Landschaftsverbänden aufgrund der Ergänzung des Satzes 2 in § 52 LPVG NRW durch die Novelle 2011 zum LPVG NRW auch in einem Stufenverhältnis zueinander (§ 52 Satz 2 LPVG NRW)?” (Beschwerdebegründung vom 20. September 2019, S. 4).

5

Sein Vorbringen genügt insoweit den Anforderungen an die Darlegung einer Grundsatzbedeutung jedenfalls deshalb nicht, weil es sich nicht substantiiert mit den diesbezüglichen Erwägungen des Oberverwaltungsgerichts auseinandersetzt. Dieses hat ausgeführt, aus § 52 Satz 2 LPVG NW lasse sich nicht herleiten, welcher Personalrat nach § 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG NW zur Anrufung der Einigungsstelle bei Maßnahmen berechtigt sei, die ein Teilpersonalrat beantragt habe. § 52 Satz 2 LPVG NW ziele vielmehr darauf, den dort angeführten Landesbetrieben und Landschaftsverbänden “die Möglichkeit zu eröffnen, während der Eingliederungsphase eine fachrichtungsbezogene Personalvertretung auch auf der Ebene der obersten Landesbehörde einzurichten und dazu für eine Übergangszeit dem jeweiligen Gesamtpersonalrat die Doppelfunktion zuzuweisen, Aufgaben auf der Zentralebene und auch auf der Ebene des Ministeriums wahrzunehmen” (BA S. 9 f.). Auf diese Gründe ist die Beschwerde des Beteiligten zu 1 nicht eingegangen.

6

Soweit sich der Beteiligte zu 1 in seinem Schriftsatz vom 2. Oktober 2019 darüber hinaus den Ausführungen der Beteiligten zu 2 und 3 in deren Schriftsatz vom 18. September 2019 angeschlossen und sich damit auch die weiteren dort als grundsätzlich bedeutsam aufgeworfenen Rechtsfragen zu eigen gemacht hat, war dieses Vorbringen nicht rechtzeitig. Gemäß § 79 Abs. 2 LPVG NW i.V.m. § 92a Satz 2 i.V.m. § 72a Abs. 3 Satz 1 ArbGG muss die Nichtzulassungsbeschwerde innerhalb einer Notfrist von zwei Monaten begründet werden. Nach Fristablauf eingehendes neues Vorbringen zu den gesetzlichen Zulassungsgründen ist deshalb im Beschwerdeverfahren nicht mehr zu berücksichtigen (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 7. April 2011 – 6 PB 6.11 – juris Rn. 1 und vom 15. Januar 2014 – 5 B 57.13 – ZOV 2014, 52 Rn. 6). Allenfalls können rechtzeitig geltend gemachte Zulassungsgründe noch näher erläutert bzw. verdeutlicht werden (BVerwG, Beschluss vom 30. Januar 2020 – 5 PB 2.19 – juris Rn. 6 m.w.N.). Da der angefochtene Beschluss dem Beteiligten zu 1 am 23. Juli 2019 zugestellt worden war, endete die Frist mit Ablauf des 23. September 2019.

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b) Auch die Beschwerde der Beteiligten zu 2 hat keinen Erfolg. Sie hält folgende Rechtsfragen für grundsätzlich klärungsbedürftig:

(1) “Ist ein Teilpersonalrat bei einer nach § 1 Abs. 3 LPVG NW zur selbstständigen Dienststelle erklärten Teildienststelle oder Nebenstelle berechtigt, die Einigungsstelle bei von ihm beantragten Maßnahmen nach § 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG NW anzurufen?”

(2) “Ergibt sich aus § 52 Satz 2 LPVG NW, wonach Gesamtpersonalräte der Landschaftsverbände, des Landesbetriebes Straßenbau NRW und des Bau- und Liegenschaftsbetriebes NRW die Aufgaben des Hauptpersonalrates wahrnehmen, dass bei von Teilpersonalräten beantragten Maßnahmen kein Recht dieser Teilpersonalräte besteht, die Einigungsstelle nach § 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG NRW anzurufen?”

(3) “Ist nach § 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG NRW in Verbindung mit § 67 LPVG NRW bei nach § 1 Abs. 3 LPVG NRW für selbstständig erklärten Teildienststellen oder Nebenstellen eine Einigungsstelle zu bilden?” (Beschwerdebegründung vom 18. September 2019, S. 5 f.).

8

Mit dem Aufwerfen dieser Fragen und ihrem diesbezüglichen Vorbringen genügt auch die Beschwerde der Beteiligten zu 2 nicht den Anforderungen an die Darlegung der grundsätzlichen Bedeutung im Sinne von § 79 Abs. 2 LPVG NW i.V.m. § 92 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 72 Abs. 2 Nr. 1 ArbGG. Die Beschwerdebegründung setzt sich nicht ansatzweise mit der tragenden Begründung des Oberverwaltungsgerichts auseinander. Dieses hat ausgeführt, das Recht des Personalrats, die Einigungsstelle anzurufen, ergebe sich bereits aus dem Wortlaut des § 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG NW. Zudem entspreche es der grundsätzlichen Aufgaben- und Zuständigkeitsverteilung zwischen Teil- und Gesamtpersonalrat nach dem nordrhein-westfälischen Personalvertretungsgesetz sowie dem Verwaltungsaufbau des Landschaftsverbandes. Gesamtpersonalrat, Teilpersonalräte und Stammpersonalrat stünden nicht in einem Über-/Unterordnungsverhältnis, woraus sich erschließe, dass diesen jeweils selbstständig das Recht zustehe, bei von ihnen gemäß § 72 Abs. 2 bis 4 LPVG NW beantragten Maßnahmen unmittelbar die Einigungsstelle anzurufen. Dies finde außerdem in der Gesetzgebungsgeschichte seine Bestätigung (BA S. 6 f.). Der bloße Hinweis der Beschwerde der Beteiligten zu 2 (Beschwerdebegründung vom 18. September 2019, S. 6), dass das Oberverwaltungsgericht in der angegriffenen Entscheidung aufgrund einer mit der LPVG-Novelle 2007 erfolgten Änderung des Gesetzestextes seine Rechtsprechung geändert habe, genügt zur Erfüllung der Darlegungsanforderungen nicht. Darüber hinaus zeigt die Beschwerde nicht substantiiert auf, aus welchen rechtlichen Gründen der den aufgeworfenen Fragen von angeblich grundsätzlicher Bedeutung zugrundeliegenden, von der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts abweichenden Rechtsauffassung der Beteiligten zu 2 zu folgen sein soll, dass der Personalrat einer selbstständigen Teildienststelle bei von ihm beantragten Maßnahmen nicht berechtigt sei, nach § 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG NW die Einigungsstelle anzurufen. Ebenso wenig geht die Beschwerde auf die Gründe ein, aus denen das Oberverwaltungsgericht annimmt, dass sich aus § 52 Satz 2 LPVG NW nicht herleiten lasse, welcher Personalrat nach § 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG NW zur Anrufung der Einigungsstelle zuständig sei.

9

2. Die Beschwerde des Beteiligten zu 3 gegen die Nichtzulassung der Rechtsbeschwerde in dem Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen hat Erfolg. Die Verfahrensrüge des Beteiligten zu 3, er sei im Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht zu Unrecht nicht beteiligt worden (§ 79 Abs. 2 LPVG NW i.V.m. § 92 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 72 Abs. 2 Nr. 3 Alt. 1 ArbGG i.V.m. § 547 Nr. 4 ZPO), ist zulässig (a) und begründet (b). Dies führt zur Aufhebung des angefochtenen Beschlusses und zur Zurückverweisung an das Oberverwaltungsgericht (c).

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a) Die Verfahrensrüge ist zulässig.

11

Der Beteiligte zu 3 ist im vorliegenden Verfahren beschwerdebefugt, obgleich er als solcher von den Vorinstanzen nicht formell am Verfahren beteiligt worden ist. Ein Rechtsmittel kann auch derjenige einlegen, der nach § 83 Abs. 3 ArbGG von Amts wegen zu beteiligen war, jedoch zu Unrecht nicht am Verfahren der Vorinstanz beteiligt worden ist (stRspr, vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 22. Januar 2016 – 5 PB 10.15 – PersV 2016, 186 Rn. 13 m.w.N.). Das trifft auf den Beteiligten zu 3 zu.

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Maßgeblich für die Frage, wer im Beschlussverfahren zu beteiligen ist, ist die gemäß § 79 Abs. 2 LPVG NW entsprechend anzuwendende Regelung des § 83 Abs. 3 Satz 1 ArbGG. Danach ist die Beteiligtenstellung materiell-rechtlich determiniert und hängt daher nicht vom Willen des Betroffenen oder von Handlungen des Gerichts ab. Die Beteiligtenstellung wird mithin weder durch Erklärungen des Antragstellers, wen er als Beteiligten ansehe, noch durch einen Akt des Gerichts begründet. Sie ergibt sich auch ungeachtet der Frage der Rechtsfähigkeit der in Betracht zu ziehenden Stellen allein aus dem materiellen Recht und liegt vor, wenn die im Beschlussverfahren begehrte Entscheidung die sich aus dem Personalvertretungsrecht ergebende Rechtsstellung einer Person oder Stelle unmittelbar berührt (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. Januar 2016 – 5 PB 10.15 – PersV 2016, 186 Rn. 4 m.w.N.).

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Gemessen daran ist der Beteiligte zu 3, d.h. der Gesamtpersonalrat beim A, Beteiligter des Verfahrens. Er wird durch die im Streit stehende Auslegung des § 66 Abs. 7 Satz 1 LPVG NW und die damit einhergehende Rechtsprechungsänderung des Oberverwaltungsgerichts unmittelbar in seiner personalvertretungsrechtlichen Stellung berührt.

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b) Die Verfahrensrüge ist auch begründet.

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Der vom Beteiligten zu 3 geltend gemachte absolute Rechtsbeschwerdegrund des § 547 Nr. 4 ZPO i.V.m. § 79 Abs. 2 LPVG NW, § 92 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 72 Abs. 2 Nr. 3 Alt. 1 ArbGG liegt vor.

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Nach § 547 Nr. 4 ZPO ist eine Entscheidung stets als auf einer Rechtsverletzung beruhend anzusehen, wenn ein Beteiligter am Verfahren nicht nach Vorschrift der Gesetze vertreten war, sofern er nicht die Prozessführung ausdrücklich oder stillschweigend genehmigt hat. Diese Regelung ist auch auf den Fall anzuwenden, dass eine Prozesspartei überhaupt nicht zu dem Verfahren hinzugezogen wurde. Denn wenn bereits bei nicht vorschriftsmäßiger Vertretung einer Partei ein absoluter Aufhebungsgrund vorliegt, muss dies erst recht gelten, wenn eine Partei überhaupt nicht zum Verfahren hinzugezogen wurde (BVerwG, Beschluss vom 22. Januar 2016 – 5 PB 10.15 – PersV 2016, 186 Rn. 15 mit Bezugnahme auf die einschlägige Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs).

17

Dementsprechend liegt hier wegen der unterbliebenen Beteiligung des Beteiligten zu 3 ein Verstoß gegen die Verfahrensvorschrift des § 547 Nr. 4 ZPO vor. Auf das Merkmal des Beruhens kommt es beim Vorliegen dieses absoluten Revisions- bzw. Rechtsbeschwerdegrundes nicht an. Dass die gegen einen absoluten Revisions- bzw. Rechtsbeschwerdegrund verstoßende Entscheidung der Vorinstanz auf diesem Verfahrensfehler beruht, wird vielmehr unwiderleglich vermutet (BVerwG, Beschluss vom 22. Januar 2016 – 5 PB 10.15 – PersV 2016, 186 Rn. 15 m.w.N.).

18

c) Der Senat macht von seiner Befugnis Gebrauch, die Entscheidung der Vorinstanz aufzuheben und das Verfahren zur Anhörung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen (§ 79 Abs. 2 LPVG i.V.m. § 72a Abs. 7 i.V.m. § 92a Satz 2 ArbGG). Die Möglichkeit der Zurückverweisung ist in entsprechender Anwendung des § 72a Abs. 7 ArbGG auch dann eröffnet, wenn ein absoluter Revisions- bzw. Rechtsbeschwerdegrund nach § 547 Nr. 1 bis 5 ZPO vorliegt (BVerwG, Beschluss vom 22. Januar 2016 – 5 PB 10.15 – PersV 2016, 186 Rn. 16 m.w.N.).

19

Bei einer erneuten Verhandlung und Entscheidung dürfte – gegebenenfalls im Wege der Klarstellung – zunächst zu klären sein, auf welches konkrete Mitbestimmungsrecht nach § 72 Abs. 2 bis 4 LPVG NW sich der Antragsteller mit seinem Antrag bezieht und gegenüber welcher Dienststelle er dieses Mitbestimmungsrecht beansprucht hat.

20

Sollte der Antrag des Antragstellers dahingehend zu verstehen sein, dass er sich ausschließlich auf ein Mitbestimmungsrecht nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 LPVG NW gegenüber der Leitung der A-Maßregelvollzugsklinik … bezieht, dürfte zumindest der Frage nachzugehen sein, ob die Inanspruchnahme des Mitbestimmungsrechts durch den Antragsteller mit Blick auf den Inhalt der zwischen dem Beteiligten zu 1 und dem Beteiligten zu 3 geschlossenen Dienstvereinbarung zur Einführung und Anwendung eines elektronischen Dienstplanprogramms mit integrierter Zeiterfassung (X/TIME) in den Einrichtungen des A-Psychiatrieverbundes … und in den A-Maßregelvollzugskliniken zumindest möglich, also nicht von vornherein ausgeschlossen erscheint (vgl. insoweit BAG, Beschluss vom 19. September 2006 – 1 ABR 53/05 – juris Rn. 22).

21

Sollte das Oberverwaltungsgericht an seiner Auffassung festhalten, es handele sich bei der anzurufenden Einigungsstelle nicht um die auf der Ebene des Beteiligten zu 3 gebildete Beteiligte zu 2, sondern um eine für die Teildienststelle zusätzlich zu bildende Einigungsstelle, ist nicht ohne Weiteres ersichtlich, wo und nach welchen Regelungen eine eigene Einigungsstelle für die Teildienststelle zusätzlich zu bilden ist.

22

Zudem dürfte zu prüfen sein, ob die Leitung der A-Maßregelvollzugsklinik … durch die begehrte Feststellung unmittelbar berührt wird und mithin Beteiligte des Beschlussverfahrens ist.

23

3. Von einer weiteren Begründung wird nach § 79 Abs. 2 LPVG NW i.V.m. § 92a Satz 2 i.V.m. § 72a Abs. 5 Satz 5 Alt. 1 ArbGG abgesehen.